II SA/Go 801/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 23 września 2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. wydał decyzję, którą nałożył na R. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 8.160 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w R. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy m.in. wskazał, że strona pierwotnie przedstawiła ważne zezwolenie nr [...]. Jednak wynik dokonanych pomiarów nacisku na oś trzecią przekroczył wartość wskazaną w tym pozwoleniu, dlatego organ l instancji zasadnie uznał, że przewóz towaru dokonany był pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Nadto stwierdzono przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 4,39 t. Organ zaznaczył, że zezwolenie nr [...] nie mogło zostać uznane przez organ celny, gdyż przejazd pojazdem po drogach nastąpił przed tą datą. W konsekwencji organ miał obowiązek nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 8.160 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. uchylił powyższe decyzje organów celnych obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sprawie należy uwzględnić zezwolenie nr [...] na jednokrotny przejazd pojazdem normatywnym, które określało dopuszczalną masę całkowita pojazdu i dopuszczalny nacisk poszczególnych osi pojazdu. Kara powinna zatem zostać wymierzona od różnicy wynikającej z parametrów określonych zezwoleniem, a tych jakie stwierdzono faktycznie w trakcie ważenia. W ocenie sądu według akt sprawy masa całkowita pojazdu nie została przekroczona. Sąd wskazał również na szereg nieścisłości zawartych w treści decyzji w zestawieniu z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności co do daty, kiedy nastąpił przejazd przedmiotowym pojazdem. W ocenie Sądu uchybieniem proceduralnym było nieuwzględnienie przez organ l instancji żądania strony co do powtórzenia ważenia, która to czynność w niniejszej sprawie miała istotne znaczenie. Uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę i orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 oraz 152 ppsa. W związku z powyższym wyrokiem Naczelnik Urzędu Celnego w Z. wydał dnia [...], którą umorzył postępowanie w sprawie przejazdu w dniu [...] pojazdem nienormatywnym o nr rejestracyjnym [...] bez zezwolenia. Jako podstawę prawną wydanego orzeczenia wskazano przepis art. 104 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że pomiar nacisku osi zestawu pojazdów o nr rejestracyjnym [...] przewożącego towar miał miejsce w dniu [...] r. W związku z tym przeprowadzenie kontroli tego zespołu pojazdów w identycznych warunkach, jakie miały miejsce w dniu kontroli jest praktycznie niemożliwe do wykonania, aby uzyskać porównywalny dowód związany z parametrami nacisków osi, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że towar, a w szczególności jego wszelkie parametry musiałyby być identyczne jak w dacie przedmiotowej kontroli, czyli w dniu [...]. Ponadto mając na względzie fakt, że strona posiadała zezwolenie nr [...] na jednokrotny przejazd kontrolowanego pojazdu nienormatywnego oraz uwzględniając wszelkie stwierdzenia Sądu zawarte w wyroku organ uznał, że należało umorzyć postępowanie. Pismem z dnia [...] r. skarżąca Spółka wniosła o uzupełnienie powyższej decyzji poprzez ustalenie w niej obowiązku wypłacenia odsetek za okres od daty zapłaty kary do daty jej przekazania na konto bankowe Spółki, tj. w wysokości 1.858.31 zł. Rozpatrując ten wniosek na podstawie art. 111 § 1 i art. 123 § 1 kpa Naczelnik Urzędu Celnego w Z. wydał dnia [...] r. postanowienie o odmowie uzupełnienia wyżej opisanej decyzji, w którym pouczył strony o braku możliwości jego zaskarżenia oraz o tym, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji na dzień doręczenia stronie postanowienia o odmowie uzupełnienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że uzupełnienia rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 kpa wymaga jedynie decyzja, która jest niekompletna. O kompletności załatwienia sprawy decyduje w świetle art. 104 § 2 kpa to, czy w danej sprawie wydano decyzję całościową, czy też częściową. Według organu umorzenie postępowania administracyjnego było zasadne i załatwiało sprawę co do jej istoty w całości. W odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z[...] skarżąca Spółka wskazała na konieczność wypłacenia jej odsetek od wcześniej wymierzonej kary, a obowiązek ten wywiodła z treści art. 481 § 1 kc, wskazując, że niezasadnie pobrana kara pieniężna stanowi świadczenie nienależne i to od momentu jej wpłaty, a brak dokonania jej zwrotu począwszy od daty wszczęcia procedur odwoławczych jest "opóźnieniem spełnienia świadczenia" w rozumieniu art. 481 § 1 kc, co w konsekwencji jest podstawą do dochodzenia odsetek. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w R[...], którą utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto zaznaczył, że kara pieniężna została uiszczona na podstawie decyzji ostatecznej, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wyroku sądowego. Spółce została zwrócona kwota uiszczona tytułem kary, jak też koszty postępowania sądowego w wysokości 100 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 359 § 1 kc odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Na podstawie akt administracyjnych należy wykluczyć możliwość żądania odsetek z tytułu omawianej czynności prawnej, skoro żaden z wyroków sądu administracyjnego nie orzekał o odsetkach z tytułu uchylenia orzeczeń wydanych przez organy administracyjne, o odsetkach nie orzekł też inny organ. W ocenie organu w tym stanie rzeczy roszczenie Spółki można rozpoznawać tylko przez pryzmat ustawy o drogach publicznych, która milczy w kwestii odsetek. A zatem nie było podstaw ku temu, aby orzec o zapłacie na rzecz skarżącej Spółki wskazanej przez nią sumy tytułem odsetek. Z orzeczeniem organu II instancji Spółka R. nie zgodziła się i wniosła skargę do Sądu, domagając się jego uchylenia w całości ze względu na błędną interpretację przepisów art. 359 § 1, art. 481 § 1 i 2 kc oraz art. 13g ust. 8 i art. 40d ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W skardze Spółka podniosła, że organy umarzając postępowanie w sprawie nie wypowiedziały się o odsetkach od bezzasadnie pobranej i przetrzymywanej kary w kwocie 8.160 zł. Skarżąca zaznaczyła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sentencji wyroku zawarł stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, że uregulowana kara nosiła charakter świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 § 2 kc, co z mocy art. 414 kc uprawnia ją do dochodzenia naprawienia poniesionej przez nią szkody, która nie ogranicza się wyłącznie do zwrotu bezprawnie orzeczonej kary w wysokości nominalnej, ale obejmuje również odsetki interpretowane jako wynagrodzenie za niemożność korzystania z własnego kapitału, będącego przez prawie dwa lata w dyspozycji strony przeciwnej. Ponadto Spółka wskazała, że warunek, iż odsetki należą się wtedy, gdy wynika to z ustawy, został doprecyzowany w treści art. 481 § 1 kc. Niezależnie od powyższego za obowiązkiem zwrotu odsetek przemawiają zapisy art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Według skarżącej nie może być tak w państwie prawa, że organ władzy publicznej podejmuje błędną decyzję zobowiązującą do zapłaty tej kary finansowej, wymuszając natychmiastowe jej uregulowanie, a jedyną dolegliwością jest zwrot kary w wysokości nominalnej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w R. podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, warunkującego uchylenie decyzji. Z uwagi na to, że w sprawie organ l instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie, należało przyznać, że dokonał tego nie tylko na podstawie wskazanego art. 104 § 1 kpa, ale przede wszystkim w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Ten ostatni przepis stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodzić się należy z oceną organów obu instancji, że w sprawie spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba to, czego nie dostrzegła skarżąca, mianowicie, iż przedmiotem rozpoznania przez organy celne była kara pieniężna za stwierdzony wskutek kontroli przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Dla określenia zakresu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej decydujące i wyjściowe znaczenie miała pierwotna decyzja z dnia 23 września 2003 r. wydana przez organ l instancji. Tożsama przedmiotowo i podmiotowo była sprawa rozstrzygana przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. Uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obu tych decyzji oznaczało, że organ l instancji musi rozpoznać sprawę ponownie, ale w tym samym zakresie co poprzednio. Zasadniczo wyjaśnieniu podlegała kwestia zezwolenia udzielonego skarżącej, data przeprowadzonej kontroli, stan faktyczny pojazdu podczas kontrolowanego przejazdu pod kątem przekroczenia ustalonych przepisami parametrów w zakresie nacisków osi, masy całkowitej i wymiarów pojazdu oraz inne elementy istotne dla ewentualnego zastosowania kary pieniężnej. Z przyczyn wskazanych w decyzji organu celnego z dnia [...] r. ustalenie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy stało się niemożliwe. Organ mając więc dodatkowo na względzie fakt, że strona posiadała zezwolenie na jednokrotny przejazd kontrolowanego pojazdu nienormatywnego oraz uwzględniając treść wyroku Sądu, uznał za zasadne umorzenie postępowania. Takie rozstrzygnięcie spotkało się z aprobatą organu odwoławczego. W ocenie Sądu uprawniona była ocena organów celnych co do konieczności umorzenia postępowania skoro brak było podstaw faktycznych, a w konsekwencji podstaw prawnych do merytorycznego orzekania o przedmiotowej karze pieniężnej, nałożonej pierwotnie na skarżącą. Organ pierwszej instancji wskazał na konkretne przeszkody uniemożliwiające ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Zaznaczyć trzeba, że norma prawa materialnego może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz Kpa Tom II wyd. 2, Lex a Wolters Kluwer Warszawa 2007, str. 32). W niniejszej sprawie organy celne ustaliły, że nie zaistniał taki stan faktyczny, z którym ustawodawca wiąże skutki prawne w postaci wymierzenia kary pieniężnej. Nie mogąc więc orzec o obowiązku uiszczenia przedmiotowej kary, umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organy celne obu instancji nie mogły rozszerzyć zakresu sprawy o kwestię odsetek związaną z tym, że nastąpił zwrot na rzecz skarżącej kwoty z tytułu uiszczonej wcześniej kary pieniężnej. Podkreślić trzeba, że organy administracji orzekające w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie rozstrzygały o zwrocie kary pieniężnej. Czynność organu polegająca na wypłacie stosownej kwoty dokonana została faktycznie bez wydawania decyzji w tym przedmiocie. Zgłoszone więc żądanie zapłaty odsetek pozostawało w bezpośrednim związku z tą właśnie czynnością organu, a nie z decyzją o umorzeniu postępowania. Niewątpliwie decyzja umarzająca postępowanie w sprawie kary pieniężnej nałożonej na skarżącą decyzją z [...] r. stanowiła przesłankę zwrotu tej kary. Nie oznacza to jednak, że w ramach rozpatrywanego postępowania administracyjnego organy powinny objąć rozstrzygnięciem kwestię odsetek zgłoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji przyjąć należy, że organy obu instancji słusznie odmówiły uzupełnienia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Zielonej Górze z dnia 22 czerwca 2007 r. poprzez ustalenie w niej obowiązku wypłacenia odsetek za okres od daty zapłaty kary do daty jej przekazania na konto bankowe skarżącej spółki. Zauważyć należy, że treść rozstrzygnięcia musi być związana z przedmiotem postępowania. Brak więc było podstaw w świetle art. 111 § 1 kpa do uzupełnienia decyzji, skoro rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stanowiło załatwienie sprawy w całości. Przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożona była kara pieniężna związana z przejazdem pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, nie zawierają regulacji uprawniającej organ administracji publicznej do orzekania o wypłacie odsetek w sytuacji zwrotu uiszczonej kary pieniężnej. Kompetencji organu do działania nie można domniemywać, musi ona bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego. Reasumując trzeba stwierdzić, że w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organy administracji nie były władne orzekać o spornej należności z tytułu odsetek. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wskutek odwołania dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego znajdującego zastosowanie w przyjętym stanie faktycznym. Organ odwoławczy odnosząc się wprost do zarzutów podniesionych przez skarżącą wyraził ponadto swoją ocenę co do żądania zapłaty odsetek i drogi dochodzenia przedmiotowego roszczenia. Jednak ocena ta wykraczała poza zakres przedmiotu rozstrzygania, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wiążący charakter ma bowiem rozstrzygnięcie decyzji sprowadzające się do umorzenia postępowania. Nie przesądzając zasadności żądania skarżącej o zapłatę odsetek od wypłaconej kwoty z tytułu zwrotu kary pieniężnej oraz tego, czy właściwą do dochodzenia tego roszczenia jest droga postępowania cywilnego czy administracyjnego - stwierdzić należy, że niewątpliwie jest to sprawa odrębna od tej sprawy, która stała się przedmiotem rozpoznania przez organy celne, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi trzeba zauważyć, że argumentacja w niej zawarta zasadniczo dotyczy kwestii odszkodowania, w tym żądania zapłaty odsetek, w związku z pobraną przez organy celne karą pieniężną. Jednak w ramach niniejszej sprawy ocena w tym zakresie, tak przez organy administracji, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, byłaby przedwczesna. Rzeczą bowiem skarżącej jest zainicjowanie właściwego postępowania, które będzie się mogło zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie spornej należności. Istotnym jest również to, że postępowanie, które zakończyło się zaskarżoną do Sądu decyzją, było wszczęte z urzędu i nie mogło być bez wyraźnej podstawy prawnej rozszerzone tak, jak tego domagała się skarżąca. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.