II SA/Go 801/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi Okręgowego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 16 maja 2018 r. nr XXVIII/164/2018 w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych Jeziorach Powiatu [...] oddala skargę. W dniu 16 maja 2018 r. Rada Powiatu, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: P.o.ś), podjęła uchwałę nr XXVIII/164/2018 w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych Jeziorach Powiatu (Dz.Urz. woj. z 2018 r., poz.1281). W § 1 tej uchwały postanowiono, że zakazuje się używania jednostek pływających z napędem spalinowym na następujących Jeziorach w granicach Powiatu: [...]. Zgodnie z § 2 uchwały zakaz obowiązuje w ciągu doby przez okres całego roku, natomiast zgodnie z § 3 zezwala się na Jeziorze [...] używania jednostek pływających z napędem spalinowym: 1) o mocy silnika do 10 kW, przez okres całego roku, od wschodu do zachodu słońca, 2) o mocy silnika powyżej 10 kW dla uczestników imprez i zawodów sportowych organizowanych przez Gminę lub objętych patronatem Gminy. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Okręgowego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 116 ust. 1 P.o.ś. przez jego błędne zastosowanie polegające na wprowadzeniu w drodze uchwały zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na jeziorach wskazanych w § 1 zaskarżonej uchwały bez uprzedniego ustalenia czy na terenie wskazanych jezior panują odpowiednie warunki akustyczne, tj. bez przeprowadzenia badań w zakresie poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe obejmującym obszary wodne wskazane w uchwale, podczas gdy rada powiatu może realizować kompetencję wynikającą z art. 116 P.o.ś. tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co doprowadziło do wydania uchwały pomimo braku kompetencji do jej wydania z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu akustycznego środowiska na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych położonych wokół zbiorników wskazanych w uchwale, 2. art. 113 ust. 1 P.o.ś w zw. z § 1 ust. 1 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy parametry tam wskazane powinny stanowić punkt odniesienia dla oceny "odpowiedniości warunków akustycznych" o których mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś., co oznacza, że organ powiatu przed powzięciem uchwały powinien ustalić, jakie warunki panują na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wskazanych w zaskarżonej uchwale i czy zachodzi konieczność wprowadzenia zakazu dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, czego organ nie uczynił, 3. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 116 § 1 i 4 P.o.ś. przez ich niezastosowanie, polegające na wykroczeniu poza zakres kompetencji przyznanych radzie powiatu na podstawie P.o.ś. przejawiające się w § 3 zaskarżonej uchwały, które polegają na wprowadzeniu wyłączeń od zakazu poza wymienionymi w art. 116 ust. 4 ustawy, co spowodowało również naruszenie zasady legalizmu. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącego, ewentualnie oddalenie skargi (powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 49/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych Jeziorach Powiatu jest aktem z zakresu administracji publicznej. Akt ten został wydany na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 116 ust. 1 i 4 P.o.ś, zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kwestionowanie uchwały organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wiąże się z naruszeniem przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Sąd w oparciu o okoliczności sprawy na tle powyższych zastrzeżeń uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z § 7 Statutu skarżącego celem związku jest rozwój i popularyzacja sportów motorowodnych, narciarstwa wodnego, wspieranie działalności klubów zrzeszonych w związku, umożliwianie szerokim rzeszom społeczeństwa rekreacji na wodzie, kształtowanie wzorów społecznych w zakresie kulturalnego spędzania czasu wolnego, organizowanie szkoleń, upowszechnienia wiedzy o ochronie środowiska naturalnego i czynne wspieranie działań podejmowanych w tej dziedzinie przez instytucje rządowe i pozarządowe. Skarżący realizuje swoje cele przez działalność wskazaną w § 8 Statutu. Słusznie wskazuje zatem skarżący w uzasadnieniu skargi, że jest realnie dotknięty skutkami przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący wykazał nie tylko indywidualny interes prawny lub uprawnienie, ale też jego naruszenie postanowieniami zaskarżonej uchwały. Skarżący ma zatem interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 116 ust. 1 P.o.ś. rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje stanowisko oparte na stwierdzeniu, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Jakiekolwiek inne motywy, które nawet obiektywnie uzasadniałyby wprowadzenie ograniczeń, nie uprawniają do przekraczania przez radę powiatu granic upoważnienia ustawowego do wydawania uchwał w zakresie określonym w art. 116 ust. 1 P.o.ś. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne", co może wywołać spore trudności przy stosowaniu przepisu art. 116 ust. 1 P.o.ś. Wydaje się jednak, że pomocne w tym względzie może się okazać wydane na podstawie art. 113 ust. 1 P.o.ś, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U z 2014 r., poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 1 pkt 1 lit. e) (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 889/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1231/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 354/08 - orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Należy jednak wskazać, że w art. 116 ust. 1 P.o.ś. - na co słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 49/20 (dostępny w CBOSA) - możliwości realizacji odnośnej kompetencji rady powiatu ustawodawca nie uzależnia od konieczności zapewnienia utrzymania poziomu hałasu w granicach dopuszczalnych norm, lecz posługuje się zwrotem "odpowiednie warunki akustyczne". Dalej NSA podkreśla, że treść normatywna przepisu art. 116 ust. 1 P.o.ś wskazuje, że wartością chronioną tym przepisem jest stan akustyczny środowiska na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, co dowodzi, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie na jego podstawie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych. Jak wskazał NSA zauważyć trzeba, że omawiany przepis znajduje się w dziale V tytułu II omawianej ustawy, zatytułowanym "ochrona przed hałasem", w ramach którego w art. 112 omawianej ustawy ustawodawca wskazał, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności m.in. poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (art. 112 pkt 1). Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w świetle aksjologii ustawy, nie ogranicza się zatem do utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, ale zakłada także dążenie do utrzymywanie hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Nie można zatem przyjąć, że tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym akwenie zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. Kompetencję rady powiatu ustanowioną w art. 116 ust. 1 P.o.ś. postrzegać należy nie tylko jako zadanie z zakresu ochrony środowiska, ale i jako zadanie władz publicznych z zakresu poprawy aktualnego stanu środowiska i programujące jego dalszy rozwój, o którym przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK-A 2006, nr 6, poz. 62). NSA w innym orzeczeniu, tj. wyroku z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2657/17 wskazał ponadto, że hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, [w:] A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można pomijać, że w przepisie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z art. 116 ust. 1 P.o.ś. nie wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe. Nie stanowi to jednakże o wadliwości tej regulacji. Akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Podstawa prawna do stanowienia aktu prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika, że dla wydania rozporządzenia wymagane jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie i w celu jej wykonania, zawierające, oprócz określenia organu właściwego do wydania rozporządzenia oraz zakresu spraw przekazanych do uregulowania tą drogą, także wytyczne dotyczące treści aktu. Tymczasem w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji wymaga jedynie działania "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Ze wskazanego zróżnicowania zasad konstrukcji upoważnień do stanowienia rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego wynika większa swoboda w stanowieniu tych drugich, uzasadniona szczególną pozycją ustrojową samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasadą jego samodzielności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92–93), chronioną zapisem o jej sądowej ochronie (art. 165 ust. 2 Konstytucji). W zakresie wykładni art. 116 ust. 1 P.o.ś., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w ww. orzeczeniach, co nie pozwala podzielić wniosku skarżącego, że zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele wypoczynkowe jest uzależnione od uprzedniego zbadania poziomu hałasu na tym obszarze. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że jeziora wskazane w § 1 zaskarżonej uchwały położone są na terenach pełniących funkcję rekreacyjno-wypoczynkowe. Położone są na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie "Pojezierze [...]" (uchwała Sejmiku Województwa z dnia 12 września 2016 r. Nr XXIII/293/16). Zgodnie z § 3 ww. uchwały na terenie tego obszaru zakazuje się: zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką, realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 85 m od linii brzegowej Jeziora [...] i Jeziora [...], z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała powyższa – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – w połączeniu z zarządzeniem RDOŚ i RDOŚ z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pojezierze [...] ma na celu czynną ochronę wartości przyrodniczych, realizowanych w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej która polega na zachowaniu różnorodności biologicznej siedlisk przyrodniczych oraz właściwego stanu ochrony gatunków ptaków obszaru Natura 2000 oraz obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierza [...]". W takich okolicznościach należy przyjąć, że ustanowienie przedmiotowego zakazu odpowiada dyspozycji art. 116 ust. 1 P.o.ś, gdyż służy ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, przyczyniając się do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, a w konsekwencji, że prawodawca lokalny nie wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 116 ust. 1 P.o.ś. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 116 § 1 i 4 P.o.ś., albowiem wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia nie dotyczą jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała nie narusza istotnie wskazanych w skardze przepisów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.