II SA/Go 804/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 przy udziale sprawy ze skargi Wojewoda na Rada Powiatu z dnia [...] r. nr XXIII/183/05 w przedmiocie pozbawienie dróg kategorii dróg powiatowych Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości Uchwałą o numerze [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, podjętą jednogłośnie przez 12 radnych obecnych na sesji, Rada Powiatu, na podstawie przepisu art. 10 ust. 1 -3 oraz art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 roku , Nr 240 , poz. 2086 ze zm. ) pozbawiła drogę nr [...] od skrzyżowania z drogą powiatową [...] przed miejscowością do stacji PKP o długości 0,3 km oraz drogę nr [...] od skrzyżowania z drogą powiatową [...] w miejscowości do stacji PKP o długości 0,6 km kategorii dróg powiatowych. Wykonanie uchwały powierzone zostało Zarządowi Powiatu. W końcowym § 3 uchwały zawarty został zapis, iż uchwała wchodzi w życie w przypadku podjęcia uchwały przez Radę Gminy o zaliczeniu wskazanych dróg do kategorii dróg gminnych z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2006 roku. Skargę na tę uchwałę złożył w dniu 27 listopada 2006 roku Wojewoda. Działając na podstawie przepisu art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 roku , Nr 142 , poz. 1592 ze zm. ) zarzucał zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U z 2005 roku , Nr 190 , poz. 1606 ze zm. ) i wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości . W uzasadnieniu Wojewoda wywodził, iż w § 3 zaskarżonej uchwały Rada przyjęto, że jedynym niezbędnym warunkiem jej wejścia w życie jest podjęcie uchwały przez Radę Gminy o zaliczeniu wskazanych w uchwale dróg do kategorii dróg gminnych. Zdaniem skarżącego zapis taki istotnie narusza przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Powiatu pominęła bowiem całkowicie fakt, iż uchwały podejmowane w sprawie zaliczenia czy też pozbawienia dróg określonych kategorii są aktami prawa miejscowego. Zgodnie zaś z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia chyba, że dany akt określi dłuższy termin. Z kolei przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Uchybienie obowiązkowi publikacji uchwały we wskazanym publikatorze stanowi istotne naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości . W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Powiat, Starosta oświadczył, iż co do zasady uznaje argumentację skarżącego. Oświadczył jednocześnie, że rozpoczęte zostały działania zmierzające do uwzględnienia skargi w całości. Na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] listopada 2006 roku wszczęto bowiem procedurę zmierzającą do ponownego uregulowania materii objętej zaskarżoną uchwałą i jednocześnie do uchylenia zaskarżonej przez Wojewodę uchwały . Oświadczył też gotowość niezwłocznego powiadomienia o tych faktach Sądu. Na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] lutego 2007 roku Starosta Powiatu oświadczył jednak ostatecznie, iż Rada Powiatu nie będzie podejmować uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie też wskazał, iż uznaje zasadność skargi Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity : Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organowi nadzoru upłynął 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 82 nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy się zgodzić z zakwalifikowaniem przez Wojewodę zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego powszechnie obowiązującego na terenie powiatu. Zgodnie z przepisem art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach, o których mowa w art. 41 ustawy. Stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie powiatu akty prawa miejscowego powiatu rada powiatu stanowi w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Zaś w myśl art. 44 tej ustawy zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Należy wskazać, iż każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) oraz abstrakcyjnym ( tj. mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości ), wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym - aktem prawa miejscowego. Niezależnie zatem od woli organu stanowiącego takiego rodzaju akt normatywny, zobowiązany jest on go bezwzględnie ogłosić czyli podać do publicznej wiadomości, w sposób określony przepisami ustawy, co zapewni obywatelom – członkom społeczności lokalnej możliwość zapoznania się z treścią powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podstawą prawną do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o pozbawieniu wskazanych w uchwale dróg statusu dróg powiatowych była ustawa z dnia z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2007 roku, Nr 19 poz. 115 ze zm. ). Zgodnie z przepisem art. 6a ust. 2 tej ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Stosownie zaś do przepisu art. 10 ust 1 tej ustawy organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii następuje w trybie właściwym do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Materia uregulowana w zaskarżonej uchwale zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Ma zatem charakter normatywny, istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terenie powiatu czyli aktów prawa miejscowego. Kwalifikacja zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. W zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych ustawa o samorządzie powiatowym ( art. 44 ) odsyła do regulacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, iż ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1 ustawy). Jednakże nie wyłącza to obowiązku podania ich do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie we właściwym urzędowym publikatorze, którym jest, w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ powiatu, dziennik urzędowy województwa (art. 13 pkt 2 ustawy). Konsekwencją zaniechania ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, jest brak nabycia przez niego mocy obowiązującej jako powszechnie obowiązującego aktu normatywnego na danym terenie. Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów wskazanej ustawy określa tryb i datę wejścia w życie uchwały, pomijając ustawowy obowiązek ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym województwa. Wskazany przepis uchwały obejmuje swym zakresem cały akt prawa miejscowego zatem stwierdzone istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały w całości Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, nastąpiło na podstawie przepisu art. 152 ppsa. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.