II SA/Go 804/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił T.C. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na miesiąc grudzień 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych może być przyznany zasiłek celowy oraz że stosownie do art. 3 ust. 4 ww. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że T.C. jest osobą samotnie gospodarującą, dyspozycyjną, w pełni gotową do podjęcia zatrudnienia oraz że nie posiada własnych stałych źródeł utrzymania. Ponadto organ wyjaśnił, że od października do grudnia 2008 r. strona otrzymywała pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł miesięcznie, a zasiłek ten stanowił dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Dalej organ wskazał, iż w miesiącu grudniu organ dysponował bardzo małą ilością środków finansowych na zasiłki celowe (7742,93 zł), które w całości zostały wykorzystane na udzielenie pomocy rodzinom wielodzietnym, gdzie dochód jest bardzo niski, osobom o niskich dochodach na leki i leczenie oraz niepełnosprawnym. Ponadto jak podał OPS strona nie jest całkowicie pozbawiona pomocy - w okresie od [...] października do [...] grudnia 2008 r. otrzymała pomoc w wysokości 1115,50 zł, w tym w listopadzie 2008 r. zasiłek celowy. Organ podał również, że zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą społeczną, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, a osoba ubiegająca się o pomoc winna współdziałać w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał także na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stwarza możliwość odmowy przyznania świadczeń w przypadku braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym. Od ww. decyzji odwołał się T.C. wnosząc o przyznanie mu zasiłku celowego na miesiąc grudzień 2008 r. w wysokości 200 zł. Odwołujący się wskazał, że środki finansowe otrzymywane z pomocy społecznej nie stanowią dochodu oraz że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nieprawidłowo wykorzystuje środki publiczne przeznaczone na zasiłki celowe. Skarżący podkreślił również, że nie jest osobą, która potrzebuje kontraktu socjalnego i podjął już działania w celu znalezienia pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14. 06. 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że organ l instancji rozpoznając sprawę naruszył art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż uzasadniając odmowę przyznania stronie zasiłku celowego ograniczył się jedynie do ogólnego wskazania, że w miesiącu grudniu miał bardzo małe środki finansowe na udzielenie tego świadczenia. Organ w żaden sposób nie wykazał swoich możliwości finansowych ani nie przedstawił sposobu w jaki wykorzystuje posiadane środki. Kolegium podkreśliło, że organ w uzasadnieniu decyzji powinien poczynić ustalenia jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych, w skali danego miesiąca, na jednego uprawnionego, będącego w takiej samej lub zbliżonej sytuacji jak skarżący, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej pomocy korzysta (ilu osobom odmówiono w ogóle świadczenia), a ustalenia te winy mieć poparcie w zgromadzonym w aktach prawy materiale dowodowym (por. też wyrok WSA w Warszawie l SA/WA 180/06 Lex nr 197477). Ponadto zdaniem SKO możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji, a za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. W ocenie organu odwoławczego samo wskazanie ogólnej kwoty posiadanych środków i lakoniczne wymienienie grup świadczeniobiorców nie wypełnia powyższych wymogów należytego uzasadnienia decyzji. Ponadto organ zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, które umożliwiłyby ustalenie w jaki sposób organ wykorzystał posiadane środki przeznaczone na zasiłki celowe oraz że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego w zakresie sposobu obliczania dochodu strony. Skargę na decyzję Kolegium złożył T.C., który podał, iż w jego ocenie spełnił on warunki do otrzymania wnioskowanego zasiłku. Jednocześnie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: * art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekazywanie sprawy pomiędzy organami co spowodowało nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrzeniu sprawy; * art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż jako obywatel pozostający bez pracy ma prawo do zabezpieczenia społecznego; * art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, które gwarantują mu wolność poruszania się po terytorium RP oraz wolność wyboru wykonywanego zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że T.C. w swojej skardze nie podnosi żadnych nowych okoliczności, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -dalej jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ppsa podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy, natomiast w myśl art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 roku Nr 115, poz. 728, ze zm.) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Postawą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie był art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r. l SA 984/97, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2003r., II SA/Kr 2627/01). Ponadto podkreślić należy, iż mimo uznania, że wnioskowana potrzeba jest niezbędna, organ nie musi jej przyznać, bądź też może ją przyznać w innej niż wnioskowana wysokość. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyznania zasiłku celowego na cele określone w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organy administracji - zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W tym miejscu wskazać należy, że główną przyczyną uchylenia decyzji organu l instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było niewystarczające uzasadnienie odnoszące się do możliwości finansowych pomocy społecznej w realizacji wniosku skarżącego. Informacji pozwalających na ustalenie okoliczności w tym zakresie nie było w aktach administracyjnych, nie wynikały one również z uzasadnienia decyzji. Okoliczności te są istotne dla oceny czy organ nie przekroczył uznania administracyjnego. Ustalenia w zakresie środków finansowych jakimi dysponuje organ w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, będącego w takiej lub zbliżonej sytuacji jak skarżący, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy korzysta - winny mieć poparcie w materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazywać jaki mają wpływ na indywidualną sprawę skarżącego. Organ odwoławczy nie dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie oceny czy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Za dopuszczalne w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać przyjęcie przez organ odwoławczy stanowiska, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu nie został naruszony przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ również nie naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 67 ust. 2 Konstytucji, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, skarżący otrzymuje pomoc społeczną w różnych formach. Organ również nie naruszył przepisu art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji, gdyż w swoich działaniach organy obu instancji w żaden sposób nie ograniczały wolności poruszania się po kraju, ani też wyboru wykonywanego zawodu, czy też wyboru miejsca pracy. Z tych też względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.