II SA/Go 804/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu oddala skargę. Uprawniony geodeta opracował podział nieruchomości rolnej, położonej w [...], stanowiącej własność E.S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W dokumentacji podziałowej wskazano, że dla zapewnienia dojazdu do drogi publicznej, należy na wydzielonych działkach nr: [...], ustanowić służebność gruntową przejazdu i przejścia, dla każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]. Podział ten został zaakceptowany przez właściwy organ tj. Starostę, który dokonał następnie odpowiednich zmian ewidencyjnych. Wnioskiem z [...] lipca 2009r. E.S. zwróciła się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania – na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej: u.g.n) – za działki gruntu nr [...], stanowiące drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. W uzasadnieniu wniosku E.S. wskazała, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zaznaczyła przy tym, że wprawdzie ww. nieruchomości nie zostały zaliczone do dróg publicznych, ale faktycznie taka rolę pełnią. Uzasadniając złożony wniosek powołała się także na wyrok Europejskiego Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPCz) z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (Skarga nr 22531/05) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2006 r., I SA/Wa 1707/06 (niepubl.), zgodnie z którymi dla ustalenia, że własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na gminę wystarczające jest ustalenie, że drogi rzeczywiście pełnią funkcję dróg publicznych. Drogi te spełniają funkcję dróg publicznych i jako takie powinny być wywłaszczone za odpowiednim odszkodowaniem, niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są one połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie są przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego (ogrodzonego) osiedla, lecz są ogólnodostępne. Służą one nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inne podmioty publiczne. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta – na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej: k.p.a) w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu nr [...]. Organ stwierdził, że nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n, bowiem: - działki nr [...] nie weszły w skład dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich ani krajowych, - podział wykonano w trybie podziałów rolnych, więc nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt podziału zgodnie z przepisami u.g.n, w szczególności z art. 98 u.g.n, - z powodu braku decyzji nie doszło do przejścia działek na własność gminy, powiatu, województwa ani Skarbu Państwa. Organ podkreślił także, że wymienione działki pozostają w dalszym ciągu własnością E.S.. Z powyższą decyzją nie zgodziła się E.S. i złożyła od niej odwołanie do Wojewody. Zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 u.g.n przez: - bezpodstawne przyjęcie, że przewidziane w ww. przepisie przejście własności działki wydzielonej drogi dotyczy jedynie podziału dokonanego w trybie tej ustawy, w sytuacji gdy skutek ten obejmuje wszelkie podziały nieruchomości, - bezpodstawne przyjęcie, że dla przejścia własności działki wydzielonej pod drogi niezbędnym jest jej formalne zakwalifikowanie do konkretnej kategorii dróg publicznych, w sytuacji gdy w świetle orzecznictwa ETPCz wystarczające jest faktyczne przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że działki nr [...] nie weszły w skład dróg publicznych, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że nie zapadła decyzja wskazana przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n, w sytuacji gdy decyzja taka zapadła w postaci decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] i znak [...], wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...]. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n, decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podziałem nieruchomości rolnej, a zatem w związku z przyjętym w sprawie trybem podziału gruntów nie było możliwości zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości decyzją administracyjną i zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n, co wykluczyło możliwość uzyskania efektu wynikającego z tego przepisu, polegającego na przejściu z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz czy to jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Organ odnosząc się do twierdzenia odwołującej, iż zapadły decyzje wskazane przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n, podkreślił, że powołane decyzje Wójta Gminy są decyzjami o warunkach zabudowy działek nr [...], zatem pozostają one poza niniejszym postępowaniem. Skoro więc nie wydano decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ani też nie zapadło orzeczenie sądu o podziale, w omawianej sytuacji nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że działki nr [...] nie weszły w skład dróg publicznych, organ wyjaśnił, że kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. Organ zaznaczył także, iż w sprawie ustalono, że w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy oraz w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe jako właściciel ww. nieruchomości wpisana jest E.S., co dodatkowo potwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Ponadto art. 98 ust. 1 u.g.n określa jednoznacznie kategorie drogi publicznej do której ma być włączona wydzielona działka. Początkowy fragment treści omawianego przepisu brzmi: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 2 tej ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W przypadku działek o numerach ewidencyjnych [...] ww. warunek nie został spełniony. Istotny jest również przepis art. 7 ust. 2 ustawy, w myśl którego zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W niniejszej sprawie taka uchwała rady gminy nie została podjęta, zatem – zdaniem organu odwoławczego – zarzut dotyczący błędnego ustalenia faktów jest także nietrafny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). E.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez niesłuszne przyjęcie, iż wydzielenie w drodze podziału działki nie stanowiącej drogi publicznej a drogę ogólnodostępną wewnętrzną, nie jest pozbawieniem prawa własności implikującym konieczność ustalenia wynagrodzenia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n przez nieustalenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) przez wywłaszczenie nieruchomości bez ustalenia słusznego odszkodowania, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 98 ust. 1 u.g.n przez: - bezpodstawne przyjęcie, że przewidziane w ww. przepisie przejście własności działki wydzielonej drogi dotyczy jedynie podziału dokonanego w trybie tej ustawy, w sytuacji gdy skutek ten obejmuje wszelkie podziały nieruchomości, - bezpodstawne przyjęcie, że dla przejścia własności działki wydzielonej pod drogi niezbędnym jest jej formalne zakwalifikowanie do konkretnej kategorii dróg publicznych, w sytuacji gdy w świetle orzecznictwa ETPCz wystarczające jest faktyczne przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Skarżąca jako samodzielną podstawę dochodzonego odszkodowania, wskazała art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.n. Powołała się także na wyrok ETPCz z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle cytowanej wyżej regulacji do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są zatem - zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n - dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi konkretyzację dyspozycji art. 21 ust.2 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wymagalność odszkodowania za wywłaszczenie z nieruchomości potwierdza także prawo międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę, tj. Protokoły Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzone w Paryżu 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), stanowiące, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. ETPCz wyrokiem z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce wskazał na naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, w sytuacji gdy podział nieruchomości (dokonany w drodze decyzji administracyjnej), spowodował powstanie wielu nowych działek, na których wybudowano osiedle mieszkaniowe i wydzielono drogi do jego obsługi, a władze krajowe odmówiły ich urzędowego wywłaszczenia i określenia odszkodowania. ETPCz uznał, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Zdaniem WSA wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej przez ETPCz podział nieruchomości dokonany został w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej został dokonany podział nieruchomości rolnej, z pominięciem postępowania podziałowego określonego w Rozdziale 1 Działu II u.g.n, wyłącznie na podstawie operatu podziałowego opracowanego przez uprawnionego geodetę. Podział ten w odróżnieniu od podziału nieruchomości dzielonych np. na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego wraz z drogami służącymi mieszkańcom (jak miało to miejsce w sprawie rozpoznawanej przez ETPCz), nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jest on dokonywany według uznania właściciela, z dwoma jednak wyjątkami, o których stanowi art. 92 ust. 1 u.g.n: 1) gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, albo 2) gdyby miało dojść do wydzielenia działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Skarżąca aby skorzystać z możliwości tzw. podziału rolnego, wskazała, że działki powstałe z podziału działki nr [...], mają mieć powierzchnię większą niż 0,3 ha. Podział ten został zaakceptowany przez właściwy organ tj. Starostę, który dokonał następnie odpowiednich zmian ewidencyjnych. W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z podziałem wyłącznie na podstawie operatu podziałowego, a skoro tak, to podział ten nie był związany z koniecznością wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Wręcz przeciwnie skarżąca dokonując podziału nieruchomości rolnych, sama uznała, że sporne działki nr [...] (których pozostała właścicielem), mogą być eksploatowane jedynie przez właścicieli nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Działki te nie były wydzielane jako drogi ogólnodostępne. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 98 u.g.n, czyli wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne czy też drogi wewnętrzne pełniące takie funkcje, jak również pod ich poszerzenie. Działki nr [...] zostały wydzielone tylko jako niezbędne drogi dojazdowe do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, mając oczywiście na uwadze rolnicze zagospodarowanie działek powstałych w wyniku podziału. W związku z tym domaganie się obecnie odszkodowania, w sytuacji gdy skarżąca skorzystała z uproszczonego trybu procedury podziałowej i sama decydując się na taki podział, określiła zasady użytkowania i dostępności przedmiotowych działek, stoi w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi ustalania i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Reasumując w sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. Biorąc powyższe pod uwagę WSA uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tej sytuacji, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.