II SA/Go 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi BE sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił BE Spółce z o.o. wydania zaświadczenia potwierdzającego oznaczenie numerem porządkowym działki ewidencyjnej [...]. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że wydania wnioskodawcy zaświadczenia żądanej treści nie wymaga przepis prawa, ani nie uzasadnia tego stan faktyczny sprawy. W prowadzonej przez organ ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości nie ma bowiem dla ulicy [...] numerów porządkowych 15 lub 17 (jak twierdził wnioskodawca), nadto działka ewidencyjna [...] nie jest oznaczona jakimkolwiek innym numerem porządkowym. Znajdująca się w posiadaniu organu dokumentacja w postaci różnego rodzaju rejestrów a także map przeczy twierdzeniu wnioskodawcy aby dla nieruchomości objętej wnioskiem został już wcześniej nadany numer porządkowy. W sprawdzonym również rejestrze wpływu wniosków o nadanie numerów porządkowych dla nieruchomości w 2001 roku nie stwierdzono złożenia przez Spółkę takiego wniosku. Na powyższe postanowienie BE Spółka z o.o. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu odwołania Spółka podała, iż w 2001 roku jej przedstawiciel zamierzał złożyć wniosek o nadanie działce numeru porządkowego, jednak pracownik Urzędu Miejskiego stwierdził, żfe jest to zbędne, ponieważ działka [...] ma już nadane numery ewidencyjne 15 i 17. W związku z tym przedstawiciel Spółki nie złożył wniosku. Dopiero w 2008 roku władze Spółki powzięły od osób trzecich wiadomość, że według Urzędu Miejskiego działka nr [...] nie ma numeru porządkowego. Gdy okoliczność ta wyszła na jaw, pracownicy Urzędu Miejskiego próbowali przekonać przedstawiciela Spółki do złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego dla działki [...], jednak ten stwierdził, że jest to zbędne, wyrażając jednocześnie pogląd, że dla przedmiotowej działki został już nadany numer porządkowy 15 i 17, zaś urzędnicy, którzy obecnie zajmują się tego rodzaju sprawami, nie mogą negować ustaleń zapadłych w przeszłości. Wszystkie okoliczne działki przy ul. [...] mają nadane numery porządkowe, jedynie działka nr [...] numeru takiego nie posiada. Dodatkowo od długiego czasu wiele urzędów i instytucji publicznych wykorzystuje adres [...] do korespondencji ze Spółką. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Kolegium żądanie potwierdzenia nadania numeru porządkowego nie znalazło oparcia w dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu pierwszej instancji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym analiza ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości pod postacią rejestrów oraz map, wykazało brak nadania numerów porządkowych dla działki [...]. Organ odwoławczy potwierdził również brak pisemnego wniosku Spółki o nadanie numeru porządkowego dla tej nieruchomości, a także brak pisemnego zawiadomienia Spółki o fakcie nadania takiego numeru. Kolegium, rozpoznając odwołanie, miało na uwadze również brak potwierdzenia w specjalnych rejestrach, prowadzonych dla roku 2001, wpisu o wpływie wniosku Spółki o nadanie dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania numeru porządkowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na powołany przez przedstawiciela Spółki fakt nakłaniania go w październiku 2008 r. przez pracowników Urzędu do złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten powołał się na obowiązujące przepisy, które stały się podstawą jego orzeczenia. Skoro posiadane przez organ źródła informacji nie potwierdziły faktu nadania numeru porządkowego dla nieruchomości, zatem zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do wydania żądanego przez Spółkę zaświadczenia. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego BE Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej przed około 10 laty pracownicy Urzędu Miejskiego nadali działce [...] numer porządkowy, o czym Spółkę powiadomili ustnie. W uzasadnieniu skargi został nadto zawarty szczegółowy opis okoliczności, w których miało do tego dojść. Strona skarżąca uznała za bezpodstawne kwestionowanie przez Prezydenta Miasta w 2008 roku adresu [...], jakim się dotychczas posługiwała, domagając się uwolnienia od odpowiedzialności za błędy pracowników tego organu. Spółka dołączyła do skargi odpisy dokumentów złożonych już wcześniej w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne, tzn. pismo informujące o usytuowaniu działki [...] na terenie przeznaczonym pod element strefy zurbanizowanej oraz decyzję o warunkach zabudowy tejże działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie o braku jakichkolwiek podstaw dla wydania żądanego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadniczym kryterium tej kontroli, a co za tym idzie, orzekania w sprawie, jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie, zaś sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w wykonaniu tego obowiązku. Do kompetencji sądu orzekającego należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez strony żądaniach. Jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., uchyla taki akt lub stwierdza nieważność. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należało, iż nie wystąpiły podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do kontroli, według wskazanego wyżej kryterium, zastosowania przez organy administracyjne przepisów art. 217 oraz art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) zwanym dalej k.p.a. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie ubiegającej się o nie osoby. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych aktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Poza sporem pozostaje spełnienie przesłanki zawartej w powołanym przepisie (art. 217 § 2 pkt 2 kpa), mianowicie istnienia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu posiadania adresu. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 218 § 1 k.p.a., w tego rodzaju przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w określonym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Naczelną zasadą administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), co znajduje również potwierdzenie w ustawie zasadniczej (art. 7 Konstytucji RP). Kierując się tak ustanowioną zasadą legalności działania, organ wydając zaświadczenie zobowiązany jest podejmować czynności wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa. Konsekwencją tego jest zakreślenie granic dla takich czynności do sprawdzenia rejestrów, ewidencji lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenia wydane przez organ na podstawie powołanych przepisów nie są aktami administracyjnymi lecz czynnościami faktycznymi. Nie są to oświadczenia woli, lecz oświadczenia wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Takim zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy tylko stwierdza, co jest mu wiadome (por. Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo 2004 z. 10, póz. 58). Podstawę faktyczną dla wydania zaświadczenia o oznaczeniu nieruchomości numerem porządkowym zakreśla przepis art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 póz. 2027), zlecając gminom zadanie ustalenia numerów nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (punkt 2). Powołana ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zleciła właściwemu ministrowi, określenie sposobu ustalenia takich numerów (art. 47b ust. 2 ustawy). W granicach tego upoważnienia Minister Infrastruktury, rozporządzeniem z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, póz. 2432), określił sposób ustalenia numerów porządkowych oraz oznaczenie nimi nieruchomości zabudowanych, jak i przeznaczonych pod zabudowę. Rozporządzenie ustala nadawanie każdej nieruchomości jednego numeru porządkowego ( § 2 i 3). Nadawanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze materialno-technicznym, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w założeniu sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu między innymi o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości (wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. l OSK 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie przeprowadzone przez organ administracji publicznej nie miało na celu wyjaśnienia faktu nadania numeru ewidencyjnego, ale sprawdzenie czy w prowadzonych przez ten organ rejestrach istnieje numer porządkowy dla ul. [...], nadany zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu czynności podjęte przez organy administracji uczyniły zadość zasadzie prawdy obiektywnej, której zobowiązane są przestrzegać (art. 7 k.p.a.). Celem ustalenia czy nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącej Spółki, został nadany numer porządkowy w rozumieniu art. 47a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ dokonał analizy treści prowadzonych w tym celu rejestrów i ewidencji, w szczególności ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, map, jak również spisu wniosków o nadanie numeru porządkowego złożonych w 2001 r. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ujawniło brak numeru porządkowego dla działki nr [...]. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości takim numerem zawiadamia się pisemnie właściciela ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), jeżeli zaś następuje na wniosek właściciela, o fakcie oznaczenia zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę (§ 9 ust. 2). Skarżąca Spółka nie przedstawiła, zarówno organowi pierwszej jak i drugiej instancji, aktu potwierdzającego nadanie numeru porządkowego działce [...]. Nie przedstawiła także dowodu potwierdzającego fakt złożenia organowi administracji publicznej wniosku o nadanie takiego numeru. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie sprawdzające nie ujawniło wpływu wniosku o nadanie numeru porządkowego dla działki, której postępowanie dotyczy. Wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w świetle przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. jest chybiony, albowiem postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym zostało ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów i to tylko wówczas, gdy jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. stwierdza jednoznacznie, iż zaświadczenie potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji obiektów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ nie może zatem odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnioskodawca przykładowo żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 §1 k.p.a. a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z podanych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawdą (wyrok NSA z dnia 9 listopada 1999 r., l SA 80/99, LEX nr 48667). W świetle powołanych przepisów, organy administracji publicznej obydwu instancji zasadnie odmówiły wydania żądanego zaświadczenia skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie ujawniło istnienia faktów, jakie miały zostać potwierdzone. Powołany przez skarżącego fakt funkcjonowania w powszechnym obrocie adresu Strażacka 17 nie jest wystarczająca podstawą do wydania zaświadczenia. Ze względów wyżej podanych, niewystarczającym dla uwzględnienia wniosku było powołanie się przez skarżącego na fakt nadania numeru ewidencyjnego działce [...] w formie ustnej. Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd nie uwzględnił skargi, uznając wniesione w niej zarzuty za bezpodstawne i z tej racji, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Z uwagi na wynik sprawy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zwrot poniesionych kosztów. Przepisy art. 200 i 201 p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia o ich zwrocie w przypadku oddalenia skargi.