II SA/Go 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za postój pojazdów samochodowych na nieruchomościach stanowiących mienie komunalne Gminy stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Burmistrz, na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), ustalił wysokość opłat za postój pojazdów samochodowych na nieruchomościach stanowiących mienie komunalne Gminy. Skargę na powyższe zarządzenie złożył Prokurator Rejonowy, który wniósł o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia w całości, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W ocenie Prokuratora podstawę prawną zaskarżonego aktu winien stanowić akt uchwalony przez Radę Miejską w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, mocą którego powierzono by organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za postój pojazdów na nieruchomościach stanowiących mienie komunalne Gminy. Zdaniem skarżącego tego rodzaju dopuszczona ustawowo subdelegacja musi przy tym każdorazowo wynikać ze stosownej uchwały rady gminy, wyraźnie określającej zakres dopuszczalnych działań organu wykonawczego w zakresie ustalania cen i opłat lub sposobu ich ustalania. Tymczasem w dniu wydania przez Burmistrza taka uchwała nie funkcjonowała, nie została bowiem powołana w zaskarżonym zarządzeniu. Z tego wynika, że Burmistrz wydający zaskarżony akt nie mógł postanowić o pobieraniu opłat za parkowanie samochodów w miejscach parkingowych, zgodnie z wydanym przez siebie zarządzeniem. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę poczynione rozważania, w opinii skarżącego wydane przez Burmistrza zarządzenie nie posiada oparcia w stosownej uchwale Rady Miejskiej, wydane zostało zatem bez wymaganego umocowania prawnego. Prokurator podał, że Burmistrz wydając zakwestionowane zarządzenie naruszył nie tylko przepis art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale i również konstytucyjną zasadę legalizmu działania w granicach upoważnienia ustawowego przyznanego organowi gminy. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – "p.p.s.a.", sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta kompetencja zobowiązuje sąd do uwzględnienia okoliczności mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od skuteczności argumentów skargi. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt wydany przez Burmistrza, określony jako zarządzenie, który został wydany na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) – dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym". Zgodnie z tym przepisem wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; Z powyższej regulacji wyprowadzono wniosek, że organ wykonawczy gminy, gospodarujący mieniem komunalnym, może określić opłaty za postój pojazdów samochodowych na nieruchomościach stanowiących mienie komunalne Gminy. Wniosek ten jest wadliwy z uwagi na to, iż pomija regulację dotyczącą zasad gospodarowania mieniem gminnym, zawartą w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.). W art. 1 ww. ustawy zostały określone zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy). Taki charakter zadań użyteczności publicznej ma przeznaczenie i wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami przez samorządowy zakład budżetowy, który jest dozwoloną formą organizacyjną prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy zarówno wybór sposobu prowadzenie i form gospodarki komunalnej, jak i określanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z jej art. 4 ust. 2, uprawnienia mogą być powierzone przez organy stanowiące organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Burmistrz nie się powołuje na działanie na podstawie powierzenia zadań przez radę gminy. Zgodnie zatem z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, za jakie trzeba uznać parkingi miejskie. Wprawdzie uprawnienie to może zostać przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powierzone organom wykonawczym tych jednostek, jednakże powierzenie to winno nastąpić przed podjęciem aktu określającego wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, dla niniejszej sprawy ta możliwość nie ma zatem znaczenia. W konsekwencji ustalenie w drodze zarządzenia regulaminów parkingów miejskich, obejmujące zasady odpłatności, stawki opłat za parkowanie i wydawanie kart parkingowych, a także zwolnienia z opłat, narusza w istotny sposób art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 Konstytucji, wprowadzający zasadę działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa. Bez powierzenia przez radę gminy na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy burmistrz nie posiada uprawnienia do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zastanowienia wymaga jaki charakter prawny ma zaskarżone zarządzenie. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływało należy ocenić, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego, tj. aktu prawa miejscowego. Na jego podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za postój pojazdów. Ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego. W konsekwencji umieszczenie takiej regulacji w zarządzeniu daje postawę do traktowania go pod względem materialnym jako aktu prawa miejscowego, wymagającego w szczególności prawidłowego ogłoszenia. Wymóg taki nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, zarządzenie nie przewiduje publikacji i określa samodzielnie datę wejścia w życie, co narusza art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Jednocześnie powszechnie obowiązujący charakter podjętego aktu daje podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, bez uwzględniania skutków upływu czasu od dnia podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), na które to przepisy powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. W art. 2 powołanej ustawy , ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Wymieniony w tym przepisie katalog ustaw nie jest zamknięty, lecz jedynie przykładowy. Mając na uwadze podane argumenty Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.