II SA/Go 812/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 listopada 2010 r., nr XLVI/364/10 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 4 listopada 2010 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XLVI/364/10 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 295 ze zm., dalej: u.c.c.z.). Po sprecyzowaniu skargi Prokurator Rejonowy zaskarżył ww. uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 1, 2, § 2 ust. 4, § 4 ust.1, 2, 3, § 5 ust. 1 zarzucając sprzeczność z prawem, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 40 ust. 3 u.s.g., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, a nadto: - § 1 ust. 1 i 2, § 4 ust.1, 2, 3 Regulaminu oraz § 5 ust. 1 Regulaminu – sprzeczność z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nadanie przepisom mającym charakter wewnętrznie obowiązujący statusu prawa miejscowego i ich publikacje w dzienniku urzędowym, - § 2 ust. 4 Regulaminu – sprzeczność z art. 415 i następne Kodeksu cywilnego, poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych oraz niewykonania bądź nienależytego wykonania zobowiązania, - § 4 ust. 3 Regulaminu – sprzeczność z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez naruszenie zasad hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktu prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustawy i rozporządzeń. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 4 listopada 2010 r. nr XLVI/364/10 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w części obejmującej § 1 ust. 1, 2, § 2 ust. 4, § 4 ust.1,2,3, § 5 ust. 1 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że Rada Miasta dnia 11 października 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXII/250/17 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w [...], w której to uchwale w § 3 stwierdziła utratę mocy zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. Prokurator Okręgowy dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały. Nadto Prokurator Okręgowy zarzucił, że § 5 ust. 1 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z uwagi na znaczny zakres zaskarżenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. w całości z uwagi na to, że po wyeliminowaniu zaskarżonych przepisów akt nie będzie mógł spełniać swoich celów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Miasta uchwałą z 11 października 2017 r. nr XXXII/250/17 derogowała uchwałę z 4 listopada 2010 r. nr XLVI/364/10. Sąd uznał jednak, iż utrata przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Sąd uznał zatem, że sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, u.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że uzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 1 ust. 2 stanowiącego, iż w imieniu Miasta [...] cmentarzem komunalnym administruje Zarządca. Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z., do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., II SA/Go 119/16, z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., SA/Bd 853/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydany przepis określający godziny funkcjonowania biura administratora tj. § 1 ust. 3 uchwały. Należy dodać, że istotnie narusza prawo również regulacja zawarta w § 1 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym cmentarz komunalny jest własnością Miasta [...]. Wskazany zapis uchwały ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2016 r, III SA/Gd 280/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). W kontekście powyższych uwag zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 4 ust. 1,2,3 uchwały w którym Rada Miasta zabroniła: wprowadzania psów, prowadzenia handlu, niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarza, zaśmiecania, przebywania dzieci poniżej 7 lat bez opieki, ustawiania ogrodzeń wokół miejsc zarezerwowanych, utrudniania komunikacji między grobami, spożywania alkoholu i przebywania na terenie cmentarza w stanie nietrzeźwym lub pod wpływem środków odurzających, sadzenia drzew i krzewów bez gody zarządcy. Należy podkreślić, że większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do zakazu zaśmiecania terenu cmentarza obowiązuje art. 145 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm. – dalej k.w.), a w zakresie pkt 2 niszczenia zieleni obowiązuje art. 144 § 1 k.w. a zakaz prowadzenia działalności handlowej powiela art. 603 § 1 k.w. Zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów nie uwzględnia przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy. W dalszej kolejności stwierdzić należało, że delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważniała organu stanowiącego gminy do formułowania w regulaminie cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 7 roku bez opieki. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji ,wymaga - zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do § 2 ust. 4 uchwały, gdzie mowa jest o odpowiedzialności wykonawców usług kamieniarskich "za wszystkie szkody wyrządzone w mieniu cmentarza"", należy wskazać, że zasady odpowiedzialności odszkodowawczej regulowane są w przepisach zawartych w Księdze trzeciej, Tytule VI (Czyny niedozwolone) oraz Tytule VII Dziale II (skutki niewykonania zobowiązań) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.). Z kolei według § 5 ust. 1 uchwały wszystkie osoby i podmioty gospodarcze zobowiązane są do uiszczania opłat określonych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Miasta. W tym kontekście należy wskazać, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827) stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 powyższej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą Rady Miasta, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2016 r., II SA/Go 661/16 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należy uznać, że regulacja zawarta w § 5 ust. 1 uchwały istotnie narusza prawo. Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 4 listopada 2010 r. w całości, mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Wskazać bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.