II SA/Go 813/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 20 grudnia 2017 r., nr XXXIII/220/2017 w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w roku 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. . Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXIII/220/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2018 r. za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w roku 2018. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2017 r. poz. 1260) oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 r. poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości opłat powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów – bez poczynienia co do żadnej z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na terenie powiatu, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała w sposób istotny narusza prawo materialne, ponieważ ustalenie w niej stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym nastąpiło na poziome maksymalnym stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym, bez poczynienia ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. Analiza procedury uchwałodawczej nie daje możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaproponowana w uchwale wysokość opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu. Przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały określa art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego powiat realizuje poprzez podmiot zewnętrzny Wybór tego podmiotu nastąpił w trybie przetargu nieograniczonego. Ustalone w wyniku postępowania stawki wynagrodzenia dla wybranego podmiotu stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalonych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziome niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów. Uchwała uwzględnia również konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz przechowywaniem pojazdów, którego istota polega na zapewnieniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Realizacja wskazanych zadań wynikać powinna nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidulaną oraz ogólną. Sprawność będzie polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, ale przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Organ podniósł, że wysokość opłat za usunięcie pojazdów z drogi na parking strzeżony ustalono w oparciu o przeprowadzone rozmowy z przedsiębiorcami wykonującymi usługi związane z holowaniem pojazdów. Umowa o świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym została zawarta w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (DZ.U. z 2017 r. poz. 1579), na które odpowiedział tylko jeden L tj. Konsorcjum M.J.. Wojewódki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, za umieszczenie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c p.r.d.). Ustawodawca w art. 130a ust. 6 p.r.d. określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy nie mogą być brane pod uwagę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem lektura jej uzasadnienia nie dowodzi, aby ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych organ stanowiący kierował się kryteriami określonymi w ustawie. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do uwzględnienia przy ustalaniu stawek na maksymalnym przewidzianym przez prawodawcę poziomie kosztów realizacji zadania oraz zasad prewencji ogólnej i indywidulanej nie mogły zostać uwzględnione. Wskazać przyjdzie, że przyjęte przez Radę Powiatu maksymalne stawki nie zostały uzasadnione okolicznościami sprawy, gdyż organ nie wykazał, aby wysokość stawek wynikała z rzeczywistych stawek rynkowych utrzymujących się na obszarze Powiatu. W uzasadnieniu uchwały organ wprawdzie podniósł, że przed ustaleniem stawek została przeprowadzona analiza kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu, w której wzięto pod uwagę między innymi odległość transportu, koszty związane z załadunkiem i rozładunkiem pojazdu, jednak na potwierdzenie tego stanowiska zabrakło konkretnej analizy kosztów, która dowodziłaby tego, że stanowisko Rady Powiatu nie jest dowolne. Wskazać przyjdzie, że przesłanki które winny mieć wpływ na wysokość stawek określone zostały prawidłowo, jednak ich konkretny wpływ na wysokość uchwalonych stawek nie został w żaden sposób wykazany. Przyznać należy, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Ustosunkowując się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, że Rada Powiatu błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Jak bowiem wyżej wskazano wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów, co z kolei nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W omawianej sprawie takiej analizy nie dokonano, co czyni skargę zasadną i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - j.t. z późn. zm.).