II SA/Go 814/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W.D. na postępowanie Starosty Powiatu w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy budynku gospodarczego i wiaty na działce nr [...] postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] listopada 2008r. W.D. wniosła - za pośrednictwem Starosty - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na przyjęcie przez Starostę od D.Ł., zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, wiaty oraz altany na działce nr ewid. [...] i niewniesienie w terminie 30 dni sprzeciwu. Skarżąca stwierdziła, że przyjęcie zgłoszenia budowy powyższych obiektów, oraz niewniesienie sprzeciwu stanowi naruszenie art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), zwanej dalej pr. bud. i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] września 2008r. złożyła w Starostwie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, lecz nie odniosło ono skutku. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], przylegającej bezpośrednio do działki nr ewid. [...]. Podkreśliła, iż jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Działka nr ewid. [...] jest zabudowana samowolnie wzniesionymi obiektami. Mimo jednak zabudowania tej działki jej właściciel D.Ł. kilkakrotnie występował do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wiatę, altanę i budynek gospodarczy. Skarżąca podała, iż w tym przypadku chodzi o legalizację samowoli budowlanej, wiaty i budynku gospodarczego. Wyjaśniła, że obecnie działka nr ewid. [...] posiada funkcję rolną i nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu prawo do dysponowania działką na cele budowlane określa aktualna decyzja o warunkach zabudowy na dany teren. Skarżąca wskazała, że decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006r., z dnia [...] maja 2008r i z dnia [...] września 2008r. decyzje o warunkach zabudowy na budowę wiaty na działce nr ewid. [...] były uchylane. Tak więc na dzień dzisiejszy inwestor nie posiada ważnej decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na trudności inwestora w uzyskaniu warunków zabudowy postanowiono złamać wymogi pr. bud. i przyjęto zgłoszenie inwestycji na te same obiekty tj. wiatę, altanę i budynek gospodarczy, na które starano się uzyskać warunki zabudowy. W ten sposób w ocenie skarżącej "załatwiono" sprawę zmiany zagospodarowania terenu bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy. Dowodem na to jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r. w którym wskazuje się, że obiekty znajdujące się na działce nr ewid. [...] są legalne, zgodne ze zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym. Skarżąca podkreśliła, że Starosta przyjmując zgłoszenie inwestycji spowodował, iż nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu i jego funkcji a to zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tak więc Starosta przyjmując zgłoszenie budowy wiaty, altany oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] drastycznie naruszył prawo i mimo skarg skarżącej odmówił usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie budowy budynku gospodarczego i wiaty na działce nr ewid. [...], złożone przez I. i D.Ł., albowiem zgłoszenie to dotyczy budowy budynku gospodarczego i wiaty w sposób nie powodujący żadnych ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Starosta wskazał także, że budowa w/w obiektów nie spowoduje też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, czy też pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych. Organ podkreślił także, iż skarżąca (zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 30 pr. bud.) nie jest stroną postępowania w sprawie zgłoszenia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że przyjęte zgłoszenie spełnia wymagania art. 30 pr. bud. Do zgłoszenia załączono także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że skarżąca dwukrotnie występowała o uchylenie przyjętego zgłoszenia. W obu pismach skarżąca oskarżała organ o działanie niezgodne z prawem i żądała uchylenia przyjętego zgłoszenia. Na pismo z dnia [...] maja 2008r. udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2008r. (po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), a na pismo z dnia [...] lipca 2008r. udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2008r, wyjaśniając szczegółowo stawiane zarzuty. Skarżąca nie przyjęła jednak do wiadomości, że w sprawie zgłoszenia organ nie mógł wydać decyzji uchylającej przyjęte zgłoszenie, ponieważ takiego trybu postępowania nie przewidują przepisy kpa ani pr. bud. W efekcie skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze skargą na bezczynność Starosty w sprawie uchylenia rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. przekazało skargę Wojewodzie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. skarżąca ponownie wystąpiła ze skargą na bezczynność Starosty do Wojewody. Wojewoda pismem z dnia [...] września 2008r. stwierdził, że skarga nie jest zasadna, oraz, że Starosta sprawę wyczerpująco wyjaśnił a Wojewoda całkowicie podziela stanowisko Starosty. Następnie pismem z dnia [...] września 2008r. skarżąca ponownie wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe wezwanie udzielono skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2008r. W ocenie Starosty nie jest prawdą to, że wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez rozpoznania. Organ zwrócił uwagę, na to, że udzielono skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2008r. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące przyjęcia fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, ponieważ załączone oświadczenie jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. Organ podkreślił, że skarżąca uważa, że funkcję oświadczenia pełni decyzja o warunkach zabudowy i nie przyjmuje do wiadomości wyjaśnień organu. Bezzasadne są w ocenie organu zarzuty dotyczące niezgodności z u.p.z.p, ponieważ podstawą działania organu administracji architektoniczno-budowlanej jest pr. bud., które precyzyjnie określa w jakim przypadku wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. W tym przypadku ustawodawca w art. 30 ust. 2 pr. bud. nie nałożył na inwestora obowiązku dołączenia decyzji o warunkach zabudowy do zgłoszenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. oraz z dnia [...] lutego 2009r. skarżąca zwróciła się do Sądu o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. : - pisma Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], - postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], - zażalenia skarżącej z dnia [...] listopada 2008r. na w/w postanowienie, - postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...], - pisma Starosty z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...], -zawiadomienia Wójta z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...], - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], - dokumentacji fotograficznej załączonej do pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarżąca złożyła skargę na działania Starosty polegające na przyjęciu zgłoszenia i niewniesieniu przez organ administracji publicznej sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie przepisów pr. bud. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a przewiduje sądową kontrolę aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przepisie tym chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny i muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. OSK 247/04, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, str. 23). Wskazuje się, że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, póz. 5, s. 79). Przez "czynność" w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie Starosta nie wydawał żadnego aktu, ani też nie podejmował czynności w rozumieniu wyżej podanym. W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., budowa na działce nr ewid. [...] budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24m2 oraz budowa wiaty również o powierzchni zabudowy 24m2 wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 pr. bud.). Z treści tego przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że tylko w przypadku wniesienia sprzeciwu organ wydaje decyzję administracyjną, natomiast w przypadku uznania, że zgłoszenie odpowiada wymogom określonym w ustawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje żadnego aktu i nie dokonuje żadnej czynności materialno-technicznej. Jednocześnie zaś upływ terminu trzydziestodniowego upoważnia inwestora do wykonania robót budowlanych. Takie uregulowanie nie oznacza oczywiście, że w przypadku gdy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, mimo istnienia ku temu podstaw, kontrola określonej inwestycji nie będzie w ogóle możliwa. Kontroli tej dokonują jednak organy nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie takiej kontroli dokonał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który to organ po stwierdzeniu, iż inwestor D.Ł. mógł naruszyć warunki zgłoszenia, albowiem wbrew zgłoszeniu na miejscu budynku gospodarczego i wiaty ustawił budowlę w formie kadłuba barakowozu na bloczkach betonowych z wolierą z siatki metolowej, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów w celu legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie jest jednak możliwe kwestionowanie w drodze skargi do sądu administracyjnego zasadności niewniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowalny. Załatwienie sprawy przez niewniesienie sprzeciwu nie jest załatwieniem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, w tym bowiem konkretnym przypadku przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji. Powyższe oznacza, że skarga W.D. na załatwienie sprawy w drodze niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego oraz wiaty jest niedopuszczalna. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosków skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uznał, że z uwagi na niedopuszczalność złożonej skargi, przeprowadzenie dowodów przedłożonych przez skarżącą nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dlatego też na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wnioski dowodowe podlegały oddaleniu. l