II SA/Go 817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego pierwszoinstancyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 906/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: [...] położonych w [...]. Wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129 poz. 902 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz naruszył warunki prowadzenia tego procesu, albowiem udział społeczeństwa został zablokowany. Dalej wskazano, iż wnosząc o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska o znacznym zasięgu, Stowarzyszenie występuje w interesie społecznym. Interes społeczny Stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. – a mianowicie iż za wszczęciem postepowania w niniejszej sprawie przemawia interes społeczny. Kolegium stwierdziło brak podstaw do przyjęcia, że w interesie społecznym leży uruchamianie żądanego przez Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, zwłaszcza że Stowarzyszenie nie wykazało (ani nawet nie uprawdopodobniło), że przedmiotowa inwestycja w jakimkolwiek stopniu zagraża środowisku naturalnemu, a jedynie, że cyt.: "może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko". Od powyższego postanowienia, Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) powoływanej dalej jako Konstytucja RP w związku z art. 6 pkt 1 lit. a, art. 9 ust. 3 załącznika I pkt 20 Konwencji z Aarhus (Dz. U. z 2003 r., nr 78 poz. 706) powoływanej dalej jako Konwencja z Aarhus. Stowarzyszenie podniosło, iż wypełnia i realizuje prawa wynikające z Konwencji, która od połowy roku 2002 stanowi źródło prawa obowiązujące w Polsce. Odmowa wydana przez organ łamie uprawnienia społeczeństwa i organizacji społecznych. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Burmistrz nie umożliwił obligatoryjnego udziału społeczeństwa. Decyzja organu I instancji dotycząca ochrony środowiska, która wydana została z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziałując tym samym na ogół członków społeczeństwa. Sam fakt wystąpienia Stowarzyszenia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnia zaistnienie interesu społecznego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Stowarzyszenie [...] zaskarżyło powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 906/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe postanowienie. Zdaniem Sądu postanowienia zawarte w § 5 i § 6 Statutu Stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o wszczęcie postępowania. Odnosząc się jednak do drugiej przesłanki przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że we wniosku o wszczęcie postępowania organizacja nie uzasadniła na czym miałby polegać interes społeczny w uwzględnieniu jej żądania o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nadto w toku postępowania nie określono konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły. We wniosku wskazano jedynie hipotetyczną możliwość negatywnego wpływu decyzji na środowisko, nie określono natomiast na czym ten negatywny wpływ w ogóle miałby polegać. Braków w powyższym zakresie organizacja nie konwalidowała składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przyczyny odmowy uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania zostały wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a., zostały spełnione. Do obowiązków organu administracyjnego należy natomiast zbadanie, czy przedstawiona argumentacja odpowiada przepisom prawa. Tak ogólne określenie interesu społecznego, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie uzasadniało wszczęcia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzono, że możliwości ingerencji przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w dowolne postępowanie administracyjne dotyczące osoby trzeciej, bądź inicjowania postępowania w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, należy przeciwstawić zasadzie trwałości decyzji ostatecznej oraz ochrony praw procesowych strony postępowania. Z tych też powodów zagwarantowane ustawowo prawo udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest prawem bezwzględnym, a istniejące w tym względzie ograniczenia nie pozostają w kolizji z pozostałymi przepisami, składającymi się na system obowiązującego prawa. Skargą kasacyjną z dnia [...] marca 2011 r. Stowarzyszenie [...] zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2011 r. w całości . Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, strona skarżąca wywiodła, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie obowiązane są uwzględnić postanowienia Konwencji z Aarhus, a w przypadku, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją, bezpośrednio stosować umowę międzynarodową. Na podstawie art. 91 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, przepisy Konwencji należy stosować bezpośrednio z Konstytucją RP. Zdaniem kasatora, w niniejszej sprawie szczególnego znaczenia nabiera art. 9 ust 2 lit. b Konwencji z Aarhus stanowiący, że każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej Konwencji. Przepis art. 6 pkt. 1 lit. a oraz art. 6 pkt. 2 wraz z załącznikiem I pkt 20 Konwencji zapewnia społeczeństwu prawo do udziału w procesie decyzyjnym i tym samym organizacja społeczna ma prawo do składania wniosków w sprawie wydanej decyzji. Profesor B. stwierdza, że zarówno Konwencja, jak i rozporządzenie winny być brane pod uwagę przez sądy administracyjne przy dokonywaniu kontroli stosowania przez organy administracji publicznej przepisów z zakresu ochrony środowiska. Polskie przepisy proceduralne (Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) spełniają wymagania wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego oraz wspólnotowego (np. art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.p.s.a.). Organizacje pozarządowe działające w dziedzinie ochrony środowiska są uprawnione do żądania wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej na poziomie Wspólnoty w odniesieniu do przyjętych aktów lub zaniechań w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty, w celu ponownego rozważenia takiego aktu lub zaniechania przez taką instytucję lub organ Wspólnoty. Stwierdzono również, że samo wszczęcie postępowania nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznych ani nie pozbawia ochrony praw procesowych stron postępowania albowiem nie wywołuje ono żadnych negatywnych następstw. Dopiero stwierdzone naruszenia prawa mogą skutkować wyeliminowaniem decyzji z obiegu prawnego w przypadku ich rażącego naruszenia. W istocie przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego jest wskazane w sprawach dotyczących środowiska. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 851/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . W uzasadnieniu Sąd ten podał, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest poprawność odmowy wszczęcia – na wniosek Stowarzyszenia [...] – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: [...] położonych w [...] z uwagi na brak spełnienia przez stowarzyszenie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak wskazania przyczyn nieważności wspomnianej decyzji. W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli wniosek organizacji społecznej zostanie uwzględniony uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony. Organ administracji oceniając wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. ma obowiązek ustalenia na czym polega interes społeczny w danej sprawie i wykazania, czy organizacja na tle konkretnego stanu faktycznego taki interes posiada, czy też nie. Organ powinien jednocześnie skonfrontować żądanie organizacji społecznej z jej celami statutowymi. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak też Sąd I instancji stwierdziły, że wniosek dotyczący wszczęcia podstępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest uzasadniony celami statutowymi określonymi w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia. Ocena istnienia tej przesłanki pozostaje zatem poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie [...] wskazywało we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r., że interes społeczny stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Podnoszono jednocześnie, że decyzja Burmistrza może negatywnie wpływać na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziaływując na ogół społeczeństwa. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaaprobowanemu w wyroku Sądu I instancji, wskazano też podstawę nieważności (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ powinien przeprowadzić w tej sprawie rzetelne postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem pogłębiona analiza w kierunku stwierdzenia (lub nie) działania organizacji społecznej w konkretnej sprawie na rzecz szeroko rozumianego interesu społecznego może skutkować dopuszczeniem lub odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ oceniający wniosek Stowarzyszenia powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia występowania po stronie Stowarzyszenia przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ powinien ustalić, czy w konkretnej sprawie interes społeczny będzie lepiej chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził jedynie, że organizacja nie wskazała, na czym miałby polegać interes społeczny uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stowarzyszenie nie określiło również konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta powyższa decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły. Odnosząc się do powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadność żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postępowania musi być rozpatrywana w kontekście celu statutowego i interesu społecznego. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, inne przesłanki podlegają ocenie we wstępnej fazie postępowania, inne zaś w fazie postępowania rozpoznawczego. Organ administracji publicznej nie może uzależniać istnienia interesu społecznego od wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż jej ocena następuje dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie wystarczy zatem wskazanie określonej podstawy nieważności, co jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, nastąpiło we wniosku oraz wykazanie celu statutowego i interesu społecznego. Elementem interesu społecznego organizacji wnioskującej o wszczęcie postępowania nie musi być udowodnienie prawdziwości zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności. Jak wspomniano, w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności). Nie można zatem utożsamiać interesu społecznego Stowarzyszenia [...] ze wstępną zasadnością wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od Stowarzyszenia udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego, związanego z dążeniem do dbałości o ład przestrzenny i ochroną przed negatywnym wpływem na środowisko przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09). Za chybioną należy jednocześnie uznać argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu I instancji dotyczącą istnienia konfliktu pomiędzy możliwością ingerencji przez Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w postępowanie administracyjne, a zasadą trwałości decyzji administracyjnych przewidzianą na gruncie art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane danym rozstrzygnięciem. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji otwiera dopiero drogę do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a (nieważność postępowania). Na tym etapie postępowania nie jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie można mówić o sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Na marginesie należy dodać, że ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem "Stowarzyszenia" oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności odnoszące się do istnienia po stronie Stowarzyszenia [...] interesu społecznego, o którym mowa w art. art. 31 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w razie uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku musiała zatem być uznana przez skład Sądu orzekający w sprawie ponownie za własną. Stąd też uznając wniesioną skargę za zasadną na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).