II SA/Go 819/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Starosta skierował M.S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w zakresie posiadanych uprawnień kategorii, B + E, C, C + E, T (część teoretyczna i praktyczna teren całego kraju) oraz orzekł, że egzaminowi należy się poddać w terminie do dnia 25 maja 2013 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908). W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji M.S.. W okresie od dnia [...] pażdziernika 2011r. do dnia [...] września 2012r. M.S. dopuścił się czynów stanowiących naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przekraczając sumę punktów dopuszczalną w ciągu roku licząc od dnia pierwszego naruszenia, czyli łącznie otrzymał 30 punktów. Powyższe, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, uzasadnia poddanie ponownemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. Od powyższej decyzji M.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez pełnej podstawy prawnej wskazującej na stosowane przez organ przepisy prawa materialnego; art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu nieobowiązującego w dacie wydania decyzji oraz poprzez orzeczenie o terminie wykonania egzaminu; art. 2 i art. 32 Konstytucji w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez zastosowanie niewspółmiernej sankcji do stopnia zawinienia. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazała, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ nie powołał się na przepisy art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym, które wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jednakże w dacie orzekania przepis art. 138 ust. 1 nie obowiązywał, ponieważ z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami, która na mocy art. 125 pkt 14 uchyliła przepis art. 138 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dalej strona skarżąca zarzuciła, że brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o terminie poddania się egzaminowi sprawdzającemu. Zdaniem strony zastosowany w sprawie przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W wypadku skierowania na egzamin sprawdzający za przewinienia związane z prowadzeniem określonego rodzaju pojazdów, osoba podlega egzaminowi w zakresie wszystkich posiadanych kategorii. Stanowi to naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, ponieważ zgodnie z art. 42 § 1 i 2 kk sąd ma uprawnienie do orzeczenia środka karnego w określonej kategorii pojazdów. W ocenie strony skarżącej obydwie sankcje, tj. wynikająca z art. 42 kk i administracyjna z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym co do istoty są środkami podobnymi, a podobieństwo polega na tym, że dotyczą kierujących pojazdami, którzy w związku z tą okolicznością dopuścili się przewinienia. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części orzekającej o terminie poddania się egzaminowi sprawdzającemu, natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ wskazał, że podstawę prawną skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowi przepis art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wprawdzie w dniu 19 stycznia 2013 r, weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (DZ.U. Nr 30 poz. 151) i zgodnie z treścią art. 125 pkt 10 lit g i pkt 13 tej ustawy uchylony został rozdział 2 i 2b oraz art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednakże utrata mocy tych przepisów nastąpi dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r. Dalej organ wskazał, że obowiązek skierowania na egzamin powstaje z chwilą przekroczenia przez kierującego w jednym roku 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, bez względu na liczbę wykroczeń jakich dopuścił się kierujący. Należy przy tym podkreślić, że starosta (prezydent miasta) nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, gdyż ewidencję taką prowadzi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego – komendant wojewódzki Policji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Wniosek organu Policji jest wiążący dla starosty Prezydenta miasta) i musi skutkować wszczęciem postępowania w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny. Organ podkreślił, że uchybienia w zakresie podstawy prawnej decyzji nie powodują nieważności decyzji, jeżeli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawa. Zasadny okazał się zarzut błędnego rozstrzygnięcia w zakresie określenia terminu przeprowadzenia egzaminu sprawdzającego. Ponieważ orzeczenie w tej części wydane zostało bez podstawy prawnej, dlatego zostało uchylone. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art.77 1 kpa, nadto naruszenie prawa materialnego – poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w sytuacji gdy powołany przepis jest niezgodny z art. 130 ust. 4 i art. 140 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i art. 32, 87 i 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący posiadając uprawnienia kategorii B, B+ E, C, C+ E, T prowadzi działalność transportową, większość przewozów wykonując osobiście. Zaskarżona decyzja skutkuje zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Zdaniem strony skarżącej delegacja zawarta w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym ograniczała Ministrów do wydania rozporządzenia w zakresie trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, upoważnienie to nie daje podstaw do wskazywania rodzaju kwalifikacji, któremu winien poddać się kierowca przekraczający w danym roku ilość 24 punktów. Rodzaj kwalifikacji któremu winien poddać się kierowca nie zawiera się w zakresie trybu występowania z wnioskiem. Braku delegacji ustawowej w powyższym zakresie nie sankcjonuje treść swoistej preambuły zawartej w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Strona skarżącą zauważyła, że analizując zakres egzaminu zawodowego na konkretne kategorie prawa jazdy trzeba uznać, że wiedza którą należy posiadać w momencie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest różna, dla różnych kategorii prawa jazdy. Dalej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 42 § 1 i 2 kk sąd ma uprawnienie do orzeczenia środka karnego w określonej kategorii pojazdów. W ocenie strony skarżącej obydwie sankcje, tj. wynikająca z art. 42 kk i administracyjna z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym co do istoty są środkami podobnymi, a podobieństwo polega na tym, że dotyczą kierujących pojazdami, którzy w związku z tą okolicznością dopuścili się przewinienia. Prawo karne pozostawia sądowi ocenę zasadności zastosowania środka karnego lub wyboru uprawnienia do prowadzenia określonego rodzaju pojazdów, w przeciwieństwie do sankcji z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. W sytuacji gdy mamy do czynienia z podobnymi instytucjami prawa, obywatel powinien być traktowany w ten sam sposób i umożliwić gradację zastosowanej sankcji odpowiednio do stopnia naruszenia prawa, czego wskazany przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie była zasadna, dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908) – dalej ustawa - kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1; W myśl art. 130 ust. 1 ustawy policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (DZ. U. z 2012 r. poz. 488) – dalej rozporządzenie, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, że decyzja o skierowaniu osoby na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych przez nią kategorii praw jazdy, ma charakter związany. Oznacza to, że w wypadku zaistnienia okoliczności opisanych w danym przepisie prawa organ administracyjny jest zobligowany nałożyć na obywatela, w drodze decyzji administracyjnej, określony w przepisie obowiązek. Zarówno treść tegoż obowiązku jak i jego zakres oraz sposób jego wykonania nie podlegają uznaniu organu orzekającego w sprawie, albowiem elementy te również wynikają z treści danej normy prawnej. A zatem istota związanego charakteru decyzji administracyjnej polega na tym, że norma prawna określa sytuację faktyczną i prawną , w której winna zapaść decyzja oraz determinuje treść takiej decyzji. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W razie przekroczenia przez kierowcę liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego komendant wojewódzki Policji występuje do właściwego starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji danego kierowcy. Starosta po otrzymaniu wniosku komendanta wojewódzkiego Policji wydaje decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Stan prawny w powyższym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przytoczony powyżej przepis § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia precyzuje, że komendant wojewódzki Policji winien wystąpić do właściwego organu o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. W ocenie strony skarżącej regulacja wynikająca z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 i art. 145 ust. 5 ustawy, albowiem – według twierdzeń strony skarżącej – ostatni z wymienionych przepisów upoważniał do określenia trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie określając zakresu tego sprawdzenia. Stanowisko strony skarżącej jest w tym zakresie błędne. W myśl art. 130 ust. 4 ustawy Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Przytoczony powyżej przepis art. 130 ust. 4 dotyczy kierujących pojazdami. Przepisy ozporządzenia, zgodnie z treścią delegacji ustawowej, mają być podjęte z uwzględnieniem celu, którym jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W myśl art.2 pkt 20 ustawy użyte w ustawie pojęcie – "kierujący" oznacza osobę, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osobę, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie. Stosownie natomiast do treści art. 2 pkt 31 ustawy pojęcie "pojazd" oznacza środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane. A zatem z wykładni gramatycznej oraz systemowej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że rozporządzenie wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy, dotyczy kierowców posiadających wszystkie kategorie prawa jazdy. Pojęcie "pojazd", użyte na potrzeby ustawy ma bowiem znaczenie szerokie, swym zasięgiem obejmuje różnego rodzaju pojazdy silnikowe - zdefiniowane w art. 2 oraz maszyny lub urządzenie do tego przystosowane. Do poruszania się poszczególnymi pojazdami wymagane jest posiadanie odpowiednich kategorii prawa jazdy. Skoro w art. 130 ust. 4, który stanowił delegację ustawową do wydania rozporządzenia, mowa jest o tym, że ustanawiając regulacje Ministrowie powinni mieć na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, to - mając na uwadze ustawowe znaczenie pojęć: "kierujący" oraz "pojazd" - należy uznać, że treść przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Również pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wynikającego z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy obowiązku kierowcy poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie można w ogóle kwalifikować jako sankcji. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, pomiędzy obowiązkiem przewidzianym w art.114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy, a środkiem karnym, o którym mowa w art. 42 § 1 i § 2 k.k. poza tym że dotyczą osoby prowadzącej pojazd, nie ma żadnego podobieństwa. Trzeba pamiętać o tym, że orzeczenia oparte na przepisach prawa publicznego i prawa karnego zapadają na podstawie odmiennych stanów faktycznych, w tym znaczeniu iż inne elementy stanu faktycznego mają znaczenie przy dokonywaniu subsumcji pod określoną normę prawną prawa publicznego, inne natomiast w wypadku prawa karnego. Nadto orzeczenia wydawane są na odmiennej podstawie prawnej. Błędne jest zatem proste zestawienie poszczególnych regulacji wywodzących się z odmiennych gałęzi prawa, a następnie ich łączna konfrontacja z normami konstytucyjnymi. Proces ten nie może doprowadzić do ustalenia braku konstytucyjności przepisów wywodzących się z odmiennych reżimów prawnych. Istotne w tym aspekcie jest to, jakim celom służą regulacje zawarte w poszczególnych gałęziach prawa. Należy zauważyć, że obowiązek wynikający ze wskazanego powyżej przepisu art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy ma na celu sprawdzenie, czy kierowca który wielokrotnie naruszył przepisy prawa o ruchu drogowym posiada wymaganą wiedzę zakresie przepisów drogowych. Natomiast środek karny, o którym mowa w art. 42 § 1 i § 2 kk, orzekany jest na skutek stwierdzenia popełnienia przez osobę kierującą pojazdem przestępstwa drogowego. W tym ostatnim przypadku orzeczenie wydawane jest przez sąd. A zatem okoliczności wydawania orzeczeń w obydwu przypadkach są zgoła odmienne. Z przedstawionych względów argumentacja skargi w powyższym zakresie nie mogła znaleźć aprobaty. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.