II SA/Go 819/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępcy Dyrektora Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. K.J., urodzona [...] lutego 1937 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od dnia [...] maja 2011 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od lutego 2008 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej przyznał P.J., synowi K.J. świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł miesięcznie w związku z koniecznością opieki nad matką, na okres od [...] maja 2011 r. bezterminowo. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił P.J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do pomocy finansowej realizowanej na podstawie rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 200 zł miesięcznie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., przy czym ustalenie prawa do tego świadczenia nastąpi z urzędu. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił P.J. przyznania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 413) P.J. nie spełnia kryterium do przyznania w/w pomocy. W myśl bowiem § 2 ust. 1 tego rozporządzenia prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), spełniającym warunki określone w art. 17 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z akt sprawy wynika, iż niepełnosprawność K.J. powstała w wieku 71 lat, a więc nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b powołanej ustawy. 3. Od powyższej decyzji P.J. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów, a organ nie uwzględnił interesu faktycznego oraz sytuacji rodzinnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora CPRiPS. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego albowiem niepełnosprawność powstała u K.J. po ukończeniu 25 roku życia. 4. Na powyższą decyzję P.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. W uzasadnieniu skargi opisał stan zdrowia swojej matki oraz zarzucił organowi m.in. nie uwzględnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza jego sytuacji rodzinnej. W ocenie skarżącego odmowa przyznania pomocy jest wielką krzywdą dla niego oraz jego matki. Nadto wypunktował nieścisłości i omyłki zawarte w treści zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawione w zaskarżonej decyzji. 5. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 183/14 Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy z wniosku grupy posłów o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483.), toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym, zarejestrowanej pod sygnaturą K 38/13. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku miało istotne znaczenie dla oceny niniejszej sprawy, a tym samym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne. Sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SA/Go 819/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Z akt sprawy wynika, że skarżący miał uprzednio ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane bezterminowo od dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powodem utraty tego prawa była zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z dodanym tą nowelizacją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, co stało się przesłanką do zawieszenia postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego treść zadecydowała o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej znajduje bezpośrednie zastosowanie w sprawie ze względu na brzmienie § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, który stwierdza wprost, że prawo to przysługuje osobom spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakresowa derogacja art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiera więc bezpośredni skutek dla zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia wymienionego rozporządzenia. Dodać należy, że rozporządzenie to weszło w życie po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych i dodaniu do niej art. 17 ust. 1b. 7. Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących skutku wyroku i jego charakterystyki. W nauce prawa przyjmuje się powszechnie, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powoduje bezwarunkowe, bezwzględne i bezpośrednie zniesienie przepisów (norm) w nich wskazanych (por. B. Banaszak, Skutki prawne pod względem czasowym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do aktu prawnego uznanego za niekonstytucyjny, ZNSA nr 5/2014, s. 11). Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się tu za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104, 8. Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasada równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej okerślajaćej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b Trybunał nie skorzystał z przewidzianej art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gdy Trybunał nie skorzystał z tej kompetencji niekonstytucyjny przepis ma taki charakter od samego początku to jest od dnia jego wejścia w życie (por. B. Banaszak, op. cit., s. 19). 9. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Przytoczony fragment ten potwierdza wyżej omówiona charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowaniu prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu bez ingerencji ustawodawcy brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresowo derogowanym brzmieniu. Przeczy to sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie SK 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek poprzez fragmentu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zaznaczyć też wypada, że wedle dominującego poglądu uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). 10. Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i n.). Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Otóż instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywizm sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b orzeczono jak wyżej. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w zakresie podstawy materialnej należało uchylić również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi odnośnie konieczności rozstrzygnięcia całości wniosku skarżącego z pominięciem wyżej omówionego derogowanego przez Trybunał Konstytucyjny zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.