II SA/Go 82/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów projektu decyzji postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r, znak: [...] Burmistrz zwrócił się do Starostwa Powiatowego w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak [...] Starosta uzgodnił negatywnie, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia określonego w w/w wniosku Burmistrza. Organ podał, iż planowana inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowana jest pomiędzy nie zainwestowanymi działkami rolnymi, w oderwaniu od zwartej zabudowy oraz wchodzi w otwartą przestrzeń rolniczą dezorganizując tę przestrzeń, a utrzymanie zawartości obszarów rolnych jest najgłówniejszym celem ich ochrony. Poza tym grunty te zaliczane są do III klasy bonitacyjnej, a zatem mają wysoką przydatność rolniczą. Wobec powyższego organ uznał ,iż przeznaczenie w/w gruntów pod planowaną inwestycję koliduje z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyniku wniesionego przez A.K. (właściciela przedmiotowej nieruchomości) zażalenia od powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Starosta. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał szereg przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi. Organ podkreślił, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż jest organem administracji publicznej, do którego o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 106 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił Burmistrz. W sytuacji kiedy skargi nie wnosi strona skarga winna zostać odrzucona bez jej merytorycznego rozpatrywania. Z ostrożności procesowej organ odwoławczy podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny tylko wówczas, gdy Sąd ustali, że zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie skarżącym jest Starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego tj. powiatu, a w ramach rozpoznawanej sprawy będący organem l instancji, który wydał postanowienie z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia negatywnego, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżone do tutejszego Sądu zostało natomiast postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], w którym (na skutek zażalenia wniesionego przez stronę - właściciela nieruchomości, której zamierzenie inwestycyjne dotyczy) w/w postępowanie zostało umorzone. W tym miejscu wskazać należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 i zbliżone z dotychczasowym orzecznictwem Sądu w tym zakresie, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości." Powyższe stanowisko potwierdza także treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04: ,,Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., l OSK 521/05 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się również na wskazane powyżej orzecznictwo zwrócił uwagę, iż nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Wszak jedną z charakterystycznych cech interesu prawnego jest to, że jest on konkretyzowany w drodze decyzji kierowanej do podmiotu nim się legitymującym. Starosta (w tym przypadku) został wyposażony jako organ w określone kompetencje celem realizacji wskazanych prawem zadań państwa wobec obywateli, których wykonanie zostało powierzone na mocy ustawy administracji samorządowej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona -jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego (o ile w konkretnej sprawie w ogóle on występuje) w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przytoczonych powyżej orzeczeniach wraz z uzasadniającą go argumentacją. W związku z powyższym mając na uwadze, iż stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Starosta, działający jako organ l instancji w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego uznać należało, iż złożona przez niego skarga, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlega odrzuceniu.