II SA/Go 82/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...] z dnia [...] r. znak [...] II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] września 2022 r., w związku prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w przedmiocie wykonania drzwi do warsztatu na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasto [...] przeprowadzili oględziny na ww. działce, w trakcie których ustalili m.in., iż w obiekcie warsztatowym od strony działki nr [...] wykonano otwór drzwiowy o wymiarach 1,5 m (szerokość) i 2,10 m (wysokość), "odległość ściany z otworem do widocznego murku do którego zakotwiono zadaszenie wynosi 3,00 m zaś do lekkiej konstrukcji i ogrodzenia drewnianego na działce nr [...] wynosi 3,35 m". Inwestor - Z. S. oświadczył, że otwór ten istniał w momencie oddania obiektu do użytkowania. Zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto [...] powiadomił inwestora oraz A. Ł. - właściciela działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania drzwi do opisanego powyżej warsztatu, powstałego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę, wobec którego Inspektor decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. W rezultacie przeprowadzonego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto [...], powołując się na dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), nałożył na inwestorów – I. i Z. S. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w stanowiącej załącznik do decyzji, opracowanej w grudniu 2023 r. ekspertyzie technicznej autorstwa J. K. (posiadającego uprawnienia konstrukcyjno-budowlane nr [...]), tj. wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy granicy działek nr [...] i [...] z prefabrykowanych, ustawionych na fundamencie pustaków szalunkowych o wymiarach 25x43x25 cm w formie ściany grubości 25 cm wzmocnionej słupami żelbetowymi o przekroju 25x25 cm, z obowiązkiem zamontowania zbrojenia i zalania konstrukcji betonem, której długość ma wynosić 15,70 m, wysokość od strony działki nr [...] wynosić ma 1,25 m na odcinku 13,10 m i 2,25 m na odcinku 2,60 m, zaś od strony działki drogowej wynosić 2,25 m; z wykonaniem południowo-wschodniej elewacji z siatki stalowej. Inspektor określił jednocześnie termin wykonania powyższego obowiązku do dnia [...] kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie [...] z dnia [...] lipca 2022 r. wynika, że po dacie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu warsztatowego organ ten nie przyjmował zgłoszeń i nie udzielał pozwoleń na budowę obejmujących wykonanie otworu drzwiowego w budynku na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Dnia [...] stycznia 2023 r. inwestor przekazał do Inspektoratu datowany na grudzień 2021 r., opracowany przez B. P. (rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę budowlanego) dokument pt. "Ekspertyza techniczna dot. lokalizacji budynku usługowego - dobudowa warsztatu motoryzacyjnego", z którego wynika, że z uwagi na występujący w ścianie od strony działki nr [...] otwór drzwiowy nie są spełnione warunki określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Uwzględniając, że roboty budowlane podjęte przez inwestora polegające na wykonaniu drzwi do warsztatu dokonane zostały w obiekcie względem którego Inspektor Powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie, przyjąć należało, iż otwór drzwiowy powstał po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, co wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnej, zakładającej zgodność z przepisami pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Tym samym otwór ten powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowiło przebudowę budynku warsztatowego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, polegającą na wykonywaniu robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Przebudowa jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu, czego skutkiem jest zastosowanie do przebudowy procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a nie legalizacyjnej z art. 48 tej ustawy. Inspektor Powiatowy zaznaczył dalej, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie takich prac wynika z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, na mocy którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie: budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Brak pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 tejże ustawy przepisy ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przypadki zastosowania nakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt i 2, w stosunku do zakończonych robót budowlanych, odnoszą się do sytuacji wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. W związku z powyższym konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, przewidującego nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uregulowanej w art. 50-51 procedury tzw. postępowania naprawczego wynika z kolei konieczność dokonania oceny zjawisk budowlanych związanych z przeprowadzoną inwestycją. Ratio legis art. 51 polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ I instancji wskazał, iż w przypadku, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie, bez przewidzianego w art. 50 wstrzymania robót budowlanych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 172/19). Realizując przewidziane w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uprawnienie do nałożenia na uczestników procesu budowlanego obowiązku sporządzenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nałożył na inwestorów – I. i Z. S. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. Dnia [...] grudnia 2023 r. inwestorzy dostarczyli opracowaną w grudniu 2023 r. ekspertyzę techniczną autorstwa J. K. dot. "oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych i określenia niezbędnych prac naprawczych". Po wezwaniu do uzupełnienia ww. dokumentu inwestorzy dnia [...] czerwca 2024 r. przedłożyli poprawione opracowanie techniczne, zawierające dodatkowo uzgodnienie z B. P. - rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w którym zaproponowano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Określając w części 4.3.2 ekspertyzy zakres prac budowlanych, wskazano m.in. na konieczność dokonania rozbiórki obejmującej zdjęcie płyt z dachu istniejącego pomieszczenia, rozbiórkę ściany pomieszczenia, rozbiórkę podłogi oraz fundamentów (lit. a), dokonanie - w ramach realizacji fundamentu - wymiany gruntu pod projektowaną ścianą, wykonanie fundamentu pod projektowaną ścianą wraz z osadzeniem zbrojenia pod projektowane słupy, wykonanie żeber szt. 5 w poziomie fundamentu jako poziomych słupów zabezpieczających projektowaną ścianę przed przesunięciem się (lit. b), w dalszej kolejności ustawienie pustaków z jednoczesnym ułożeniem zbrojenia ścian i słupów, zalanie betonem B20 MPa powstałej ściany (lit. c), a w odniesieniu do dachu ułożenie płyt przekrycia powstałego pomieszczenia z oparciem ich na wykonanej ścianie ppoż. i ścianie warsztatu samochodowego (li. d). Podkreślając, że zakończenie sprawy może się odbyć poprzez wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami technicznymi, organ I instancji uznał, że przedłożona ekspertyza zawiera rozwiązanie pozwalające na zachowanie efektu samowolnie podjętych robót budowlanych, co zostanie osiągnięte po wykonaniu opisanych w niej robót budowlanych. Zaznaczył przy tym, że ekspertyza techniczna, stanowiąca załącznik do decyzji, zawiera jasno określony efekt jaki ma być osiągnięty. Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. A. Ł. złożyła odwołanie od ww. decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie m.in. § 34 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr XLIII/580/09 Rady Miasta [...] z dnia 31 marca 2009 r. - poprzez niezgodność planu naprawczego z zapisami określającymi konieczność bilansowania uciążliwości w granicach nieruchomości (§ 34.1 ust. 3 pkt 1 lit. b), odseparowania nieruchomości o funkcji UT od terenów mieszkaniowych (§ 34.1 ust. 3 pkt 1 lit. c), a także zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 10%, w tym zieleni wysokiej - co najmniej 20% tej powierzchni (§ 34.1 ust. 4 pkt 1 lit. b). W ocenie odwołującej się w sprawie naruszono również art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, nakładający obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. A. Ł. zwróciła uwagę, że przedstawiony w ekspertyzie budynek gospodarczy posadowiony jest w odległości 17,5 cm od granicy działki odwołującej się, gdy tymczasem odległość ta winna wynosić minimum 3 m. Ponadto podkreśliła, że stosownie do § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Przedstawiona w sprawie ekspertyza jest niekompletna i nie przedstawia sposobu odprowadzenia wody opadowej z opisanego budynku gospodarczego, uniemożliwiającego spływ wody na jej nieruchomość. Podniosła, że zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest niedozwolone. Końcowo zaznaczyła, że dopiero zamurowanie otworu drzwiowego skutecznie wyeliminuje uciążliwości, spełni wymogi MPZP oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, jak również zwróciła uwagę, że zadaszenie wskazanej przestrzeni stanowi odtworzenie samowoli budowlanej, która została usunięta zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Powołując się na powyższe, A. Ł. wniosła o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uwzględnienie jej wniosku o zamurowanie otworu drzwiowego - jako planu naprawczego. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając go na 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, zaś w pozostałej części decyzję Inspektora Powiatowego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił kwalifikację prawną omawianych robót budowlanych zastosowaną przez organ I instancji jako przebudowę obiektu budowlanego, wymagającą - w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest, że inwestor nie uzyskał przed wykonaniem spornych robót budowlanych pozwolenia na ich realizację, nie dokonał również zgłoszenia tych robót. Jako niesporną przyjął również okoliczność, że wykonywanie drzwi w ścianie zewnętrznej warsztatu nastąpiło niezgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi w zakresie norm odległościowych, co narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Likwidacja samowoli budowlanej wymaga zatem doprowadzenia spornego budynku do takiego stanu, w którym będzie on spełniał wymogi odnoszące się do norm odległościowych. Normy te należy ustalić bazując na aktualnie obowiązujących przepisach ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy za zasadne uznał stwierdzenie organu powiatowego, że doprowadzenie przebudowy do stanu zgodnego z prawem jest możliwe i wymaga wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zakres robót i czynności naprawczych został określony na podstawie ustaleń zawartych między innymi w opracowaniu technicznym przedłożonym w toku postępowania na żądanie PINB, sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, a oceny w nim zawarte organ uznał za miarodajne i wiarygodne. Skoro inwestor robót przedłożył odkreślony dokument stanowiący w istocie ważny dowód w sprawie, przy braku okoliczności negujących wiarygodność przedłożonego dowodu, należało go uwzględnić. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności wykonania "zadaszenia opartego na murze przeciwpożarowym", organ II instancji stwierdził, iż nie jest on objęty zakresem wykonania określonym przez Inspektora Powiatowego w sentencji decyzji. Wprawdzie punkt 4.3.1. ekspertyzy technicznej odnosi się do zadaszenia, jednakże jego wykonanie mogło zostać uznane przez organ powiatowy za niecelowe pod kątem ochrony przeciwpożarowej. Uznając dalej, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, nie powstanie żaden budynek gospodarczy, ani zadaszenie oparte na murze przeciwpożarowym, a jedynie ściana oddzielenia przeciwpożarowego, w ocenie Inspektora Wojewódzkiego nie ma mowy o odprowadzaniu wód opadowych z jakiegokolwiek dachu, jak również o ewentualnym naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obniżenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w tym miejscu. W konkluzji rozważań organ II instancji stwierdził, że wykonanie określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...] obowiązku stanowić niewątpliwie będzie o doprowadzeniu przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. A. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2024 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że w sprawie zachodzą podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia niezgodnych z prawem robót do stanu zgodnego z prawem poprzez budowę ściany ogniowej, podczas gdy wszystkie okoliczności sprawy, to jest sposób działania inwestorów i stan naruszeń w zakresie prawa budowlanego, ochrony środowiska, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wpływ dalszego istnienia nielegalnych drzwi na kolejne niezgodności z prawem, których sama budowa ściany ogniowej nie wyeliminuje, wskazują na konieczność likwidacji samowoli budowlanej poprzez nakazanie inwestorom zamurowania drzwi i przywrócenia stanu zgodnego z projektem budowlanym, a także poprzez pominięcie, że nakazanie inwestorom wykonanie ściany ogniowej będzie sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Uzasadniając skargę A. Ł. w pierwszej kolejności przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1866/22), zgodnie z którym niedopuszczalna jest w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa - poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą, niż gdyby działał legalnie. Zwróciła uwagę, że organy nadzoru budowlanego zamiast nakazać inwestorom zamurowanie nielegalnie wykonanych drzwi wdrożyły program naprawczy, który nie tylko legalizuje samowolę (pozwala zachować nielegalnie wybudowane drzwi), ale stanowi podstawę do ponownej rozbudowy budynku, tak jak miało to miejsce w przeszłości i co było przedmiotem nakazu wyburzenia tak powstałej samowoli budowlanej. Tym samym inwestorzy poprzez działanie sprzeczne z prawem są obecnie w korzystniejszej sytuacji niż gdyby działali z nim w zgodzie. Nie dość, że uzyskali dodatkowe wejście do swojego budynku to nałożono na nich obowiązek posadowienia ścian, które mogą być podporą dla zadaszenia. A. Ł. podkreśliła, że z treści decyzji organu I instancji wynika, że elementem tej decyzji jest stanowiąca "rozwinięcie treści nakazu" ekspertyza techniczna, która przewiduje zadaszenie powstałej ściany ogniowej skutkujące powiększeniem kubatury budynku oraz powierzchni dachu i powrotu stanu, w którym nieruchomość skarżącej ponownie będzie zalewana przez wodą spływającą z dachów budynku warsztatu. Zaznaczyła, że teren ten już jest zadaszony, gdyż składowane są tam oleje, które zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi magazynuje się w miejscach zabezpieczonych przed opadami atmosferycznymi. Oczywistym jest więc, że inwestorzy będą dążyć do zadaszenia przedmiotowego obszaru, bo brak dachu, przyjmując aktualny sposób wykorzystywania spornego terenu, stanowić będzie naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Tak jak w odwołaniu skarżąca powołała się na dyspozycję § 34.1 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakładającego na inwestorów obowiązek bilansowania uciążliwości w granicach nieruchomości, jak również - w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi - odseparowania terenu ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice nieruchomości, w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje, drażniące wonie lub światło o dużym natężeniu. Zaproponowane rozwiązanie zawarte w decyzjach organów obu instancji nie zapewni bilansowania uciążliwości w granicach nieruchomości inwestorów i nie zabezpieczy przed wykraczaniem uciążliwości poza granice nieruchomości inwestorów. Zdaniem skarżącej przez drzwi w dalszym ciągu będą wydobywać się zapachy i groźne dla zdrowia substancje zawarte w spalinach pojazdów, a także hałasy i wibracje. Podnosząc powyższe A. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (ust. 2). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 przywołanego przepisu). Przepisy te stanowią część regulacji odnoszącej się do tzw. procedury naprawczej wdrażanej w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia tych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym przez art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte z naruszeniem przywołanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekające w sprawie organy, opierając się wyłącznie na przedłożonej ekspertyzie technicznej i skupiając się wyłącznie na kwestii naruszenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie innych okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że ekspertyza techniczna stanowiąca dowód w sprawie powinna, tak jak każdy inny dowód, podlegać weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się do powołania na ekspertyzę techniczną nie dokonując jej całościowej oceny w odniesieniu do innych, także własnych ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie oględzin odnośnie do usytuowania spornego budynku warsztatu i jego zadaszenia. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym z protokołu z oględzin z dnia [...] września 2022 r., wynika, że obecnie istnieje zadaszenie zakotwiczone do widocznego murku. O zadaszeniu jest też mowa w ekspertyzie technicznej, na której oparły się organy (punkt 4.3.1.). Organ odwoławczy uznając, że badanie przez organ I instancji wykonania zadaszenia mogło być niecelowe pod kątem ochrony przeciwpożarowej, pominął podnoszone w odwołaniu kwestie odnoszące się do zgodności spornego budynku warsztatowego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że kwestia samowoli i ocena inwestycji przez nadzór budowlany była już przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazano Z. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudowy do istniejącego budynku warsztatowego. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. W związku z powyższym należy przypomnieć, że celem postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie tylko w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Nie ulega wątpliwości, że przez doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć również zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustaleń i ocen w tym zakresie organy nadzoru budowlanego w ogóle nie przeprowadziły, pomimo że w trakcie postępowania i w odwołaniu skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie § 34 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr XLIII/580/09 Rady Miasta [...] z dnia 31 marca 2009 r. - poprzez niezgodność planu naprawczego z zapisami określającymi konieczność bilansowania uciążliwości w granicach nieruchomości (§ 34.1 ust. 3 pkt 1 lit. b), odseparowania nieruchomości o funkcji UT od terenów mieszkaniowych (§ 34.1 ust. 3 pkt 1 lit. c), a także zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 10%, w tym zieleni wysokiej - co najmniej 20% tej powierzchni (§ 34.1 ust. 4 pkt 1 lit. b). Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy pominęły również podnoszone przez skarżącą w toku postępowania kwestie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), w tym zalewania jej nieruchomości wodą spływającą z zadaszenia spornego budynku warsztatu. Powyższe uchybienia mają istotne znaczenie dla sprawy, albowiem uniemożliwiają zweryfikowanie stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż samo wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy granicy działek pozwoli na doprowadzenie wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w sposób pobieżny, uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odnosząc się również w należyty sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu dwuinstancyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ([...] zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organy dokonają całościowej analizy materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych oględzin budynku warsztatu, ewentualnie przeprowadzą ponownie takie oględziny, tak by uzyskać podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych odnośnie do m.in. usytuowania obiektu po wybudowaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego i jego wymiarów. Następnie organy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej dokonają oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przesłanek postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W zależności od poczynionych ustaleń odnośnie do tego czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (nie tylko z przepisami odnoszącymi się do ochrony przeciwpożarowej) organy podejmą właściwe rozstrzygnięcia należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.