II SA/Go 823/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2008r. numer [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, organ odmówił przyznania B.M. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania- na dziecko P.M.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku było przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych. Z załączonego do wniosku zaświadczenia Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] wynikało, że B.M. osiągnęła w 2007 roku dochód w łącznej wysokości 21.086,13, który w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wyniósł 876,08 złotych. Kryterium dochodowym uprawniającym do uzyskania przez osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne, w tym do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku jest kwota przewidziana w art. 5 ust.1 w/w ustawy tj. 504 złotych. Uznał, że brak spełnienia przez B.M. ustawowej przesłanki w postaci dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie nieprzekraczającego kwoty 504 złotych był podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania w/w świadczeń rodzinnych na dziecko B.M.. Od powyższej decyzji B.M. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Podała, że pobierała zasiłek chorobowy oraz świadczenie rehabilitacyjne w 2007 roku, a w wyniku ustania zatrudnienia utraciła dochód w postaci wynagrodzenia za pracę. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał jej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podniosła, że organ l instancji dokonał błędnego obliczenia dochodu dla celu ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, gdyż nie uwzględnił utraconego przez nią dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia. W związku z tym zarzutem zawarła w odwołaniu wniosek o ponowne przeliczenie wysokości dochodu, którego istotna zmiana nastąpiła po dacie wydania przez organ l instancji decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na jej dziecko. Decyzją z dnia [...] października 2008r. numer [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kwestia ustalania prawa do świadczeń rodzinnych w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny została uregulowana w par. 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne. Z tego przepisu wynika, że utrata dochodu przez członka rodziny stanowi podstawę do pomniejszenia dochodu rodziny o utracony dochód. Przepis ten zawiera także wyłączenie w zakresie obniżenia dochodu rodziny o dochód utracony w sytuacji, gdy członek rodziny uzyskał inny dochód i nie utracił go przed złożeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość dochodu rodziny została w sposób prawidłowy ustalona przez organ l instancji i nie było podstawy do odliczenia od dochodu rodziny dochodu utraconego spowodowanego utratą zatrudnienia, gdyż jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżąca mimo utraty w 2007 roku dochodu w postaci świadczenia rehabilitacyjnego uzyskała jednocześnie w tym samym roku dochód w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego B.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W skardze wniosła o uchylenie decyzji organów orzekających jako wydanych z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik postępowania. Podniosła zarzut naruszenia przez oba organy przepisu art. 3 pkt. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodził brak podstaw do pomniejszenia dochodu skarżącej o dochód utracony spowodowany utratą zatrudnienia. Zarzuciła organowi l instancji błędne ustalenie wysokości dochodu polegające na nie zakwalifikowaniu dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę do dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej utrata dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę prowadząca do obniżenia dochodu rodziny obliczanego przez właściwy organ w celu określenia uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku powinna być uwzględniona przy ustalaniu faktycznego dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Dla uzasadnienia swojego stanowiska skarżąca powołała się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007r. l OSK 1449/06, z której wynika, że art. 3 pkt.23 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany w związku z art. 5 ust.1 tej ustawy, co oznacza, że wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na jedną osobę powinna być ustalana z uwzględnieniem rzeczywistej wysokości dochodu. Według skarżącej utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia była przyczyną obniżenia się dochodu rodziny stanowiącego podstawę do obliczenia średniego miesięcznego dochodu przypadającego w przeliczeniu na jedną osobę, a rolą organu było uwzględnić tę okoliczność przy ustalaniu jej dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie jej w całości, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1296 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153,póz. 1270 ). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu ( art. 151 p.p.s.a.) Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzje wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może taką decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Badaniu w postępowaniu sądowo-administarcyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Ponadto sąd administracyjny - jak wynika z treści art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008r. numer [...], którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] września 2008r. numer [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania B.M. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania- na dziecko P.M.. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu, wobec czego skarga okazała się w całości niezasadna. Zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, ich przyznawania oraz wypłacania reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Z art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. W myśl art.4 ust.2 prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Z kolei art. 5 ust.1 stwierdza, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust.2, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 504,00 złotych. Przepis ten ustanowił przesłankę w zakresie przyznania zasiłku rodzinnego w postaci kryterium dochodowego. Z znajdującego się w aktach sprawy dowodu - w postaci zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, że łączny dochód odwołującej się wyniósł 21.086,13 złotych, co dało w przeliczeniu na jedną osobę dochód w kwocie 876,08 złotych, a zatem skarżąca nie spełniła przewidzianego w/w przepisie warunku w postaci kryterium dochodowego, w związku z czym organy orzekające nie mogły w ocenie Sądu wydać innej decyzji jak decyzja o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku - na dziecko B.M.. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość obliczenia przez organy orzekające dochodu rodziny w przeliczeniu na jedną osobę bez pomniejszenia dochodu rodziny osiągniętego w 2007 roku o dochód utracony skarżącej w postaci wynagrodzenia za pracę. W skardze skarżąca podniosła, że organy orzekające dokonały błędnej wykładni art.3 pkt.23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak zakwalifikowania jej dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę, do kategorii dochodu utraconego w rozumieniu tego przepisu. Ponadto stwierdziła, że zgodnie z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny powinien być pomniejszony o dochód utracony - w postaci wynagrodzenia za pracę. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia przez organy orzekające dochodu rodziny poprzez przyjęcie, że nie ma podstawy prawnej do odliczenia od dochodu rodziny dochodu utraconego należy stwierdzić, że organy orzekające dokonały obliczenia dochodu rodziny w sposób zgodny z przepisami regulującymi kwestię obliczania dochodu rodziny w zakresie ustalania uprawnień do zasiłku rodzinnego tj. ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Utrata dochodu jest pojęciem ustawowym, które zostało w sposób jednoznaczny uregulowane w art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod pojęciem utrata dochodu należy rozumieć utratę spowodowaną uzyskaniem prawa do urlop wychowawczego, utratę prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla osób bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia emerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Okoliczności, w których dopuszczalne jest dokonywanie przez organy właściwe w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych pomniejszania dochodu rodziny zostały w sposób wyczerpujący uregulowane art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten ustanowił ogólną zasadę, w myśl której w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Od tej ogólnej zasady został przewidziany w §17 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu oraz trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wyjątek polegający na tym, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, jednak nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (ust.2). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca utraciła w 2007 roku świadczenie rehabilitacyjne, a następnie w tym samym roku przyznano jej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W tym samym roku uzyskała inny dochód i nie utraciła go, a zatem brak było podstaw do pomniejszenia przez organy orzekające dochodu rodziny o dochód utracony. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny osiągniętego w 2007 roku nie pomniejszając go o dochód utracony, gdyż przepisy regulujące kwestię obliczania dochodu rodziny zawarte zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, jak i rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu oraz trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidziały dla organów orzekających kompetencji w zakresie przyznania osobom ubiegającym się o świadczenia rodzinne prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, w sytuacji niespełnienia przez te osoby przesłanek określonych w/w regulacjach prawnych w zakresie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.