II SA/Go 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r, poz. 1659) oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni pn. "B[...]" zlokalizowanych na działce nr [...], do czasu otrzymania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 17/16, wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 17/16 zobowiązał SKO do załatwienia wniosku skarżącego W.S. z [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza – w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu ww. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. SKO zaznaczyło, że wyrok Sądu nie posiada przymiotu ostateczności, w związku z powyższym SKO podejmie rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie po uprawomocnieniu się ww. wyroku i otrzymaniu odpisu tego wyroku wraz z dokumentacją sprawy w terminie 7 dni od otrzymania ww. prawomocnego wyroku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W.S. zarzucił SKO, iż nie sformułowało żadnego zagadnienia wstępnego, które ma być rozstrzygnięte przez sąd czy inny organ, a brak zagadnienia wstępnego uniemożliwia zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej. SKO postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuowaniu postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd administracyjny jest terminem do wydania aktu lub podjęcia czynności i jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona. Termin ten należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku. W terminie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. SKO podjęło czynności wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu otrzymania z Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku rozstrzygającego sprawę i kończącego postępowanie w sprawie i doręczenia tego wyroku wraz z aktami. Powyższe - zdaniem SKO - wskazuje, że brak jest podstaw do stawiania zarzutu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarga kasacyjna jest zasadniczym środkiem odwoławczym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe postanowienie SKO stało się przedmiotem skargi W.S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji nieistnienia zagadnienia wstępnego, 2. art. 100 § 1 K.p.a., poprzez niewystąpienie do właściwego sądu z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, 3. art. 15 K.p.a., poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym, w tym przypadku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 4. art. 7 K.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zupełne nie odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 5. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego niedotyczącego przedmiotu ponownego rozpatrzenia sprawy. Natomiast postanowieniu z [...] czerwca 2016 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego przez SKO w pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Sporną w niniejszej sprawie kwestię stanowi ocena, czy rozpatrzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 17/16, zobowiązującego SKO do załatwienia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza – w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu przed SKO, które zobligowane jest do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem SKO rozpoznanie skargi kasacyjnej stanowi zagadnienie wstępne, zdaniem strony skarżącej zaś nie. W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca. Zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia. Przy tym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, ale w taki sposób, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10, LEX nr 992559). Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż słusznie wskazuje skarżący, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi kasacyjnej SKO od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 17/16, stwierdzającego przewlekłość postępowania SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2014 r. a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie będzie bowiem w niniejszej sprawie rozpatrywana żadna kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie uczyni dopiero możliwym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wszczętym skargą kasacyjną zbada tylko czy Sąd I instancji zasadnie – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zobowiązał SKO do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, nie oznacza zatem bezwzględnego braku możliwości podjęcia decyzji przez SKO przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej. Brak jest tym samym bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego a postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organem. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 powołanej ustawy, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku uchylając postanowienie zaskarżone oraz postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO uwzględni przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami K.p.a.