II SA/Go 824/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Go 824//16 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 97 § 4 pkt 4 kpa, zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych pn. "B", do czasu otrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpisu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 18/16, wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku W.S. z dnia [...] grudnia 2014r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014r. wydanej przez Burmistrza zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych pn. "B" – w terminie 7 od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dalej organ stwierdził, że wyrok powyższy nie ma przymiotu ostateczności, dlatego postępowanie zostanie podjęte po uprawomocnieniu się w.w. wyroku i otrzymaniu jego odpisu wraz z dokumentacją sprawy w terminie 7 dni. Od powyższego postanowienia W.S. oraz Z.W. złożyli wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuty oraz argumentacja w obydwu środkach zaskarżenia są tożsame. Skarżący zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 kpa. Zdaniem skarżących wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., w którym Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle oraz zobowiązał do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, nie ma znaczenia ani od strony merytorycznej, ani od strony proceduralnej dla rozstrzygnięcia danej sprawy, w szczególności nie jest to zagadnienie wstępnie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ wskazał, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona. Termin ten należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku. W terminie wskazanym przez WSA w Gorzowie Kolegium podjęło czynności wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania. Od powyższego postanowienia W.S. wniósł skargę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 1, art. 15, art. 7, art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że aby zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa musi istnieć zagadnienie wstępne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W ocenie skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który będzie wydany w związku z wniesioną skargą kasacyjną, nie będzie dotyczył żadnej z kwestii podniesionych w trakcie postępowania nieważnościowego, w tym nie będzie dotyczył zarzutów podniesionych przez skarżących, nie będzie też konieczna wykładnia prawa, ani załatwienie sprawy przez inny organ. Dlatego brak jest przeszkód, aby SKO wydało decyzję w sprawie jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku, tym bardziej że został już zebrany materiał dowodowy, a strony wypowiedziały się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Brak jest zatem zagadnienia wstępnego oraz podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący zarzucił nadto, że obydwa postanowienia SKO wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych pn. "B". Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn.. akt II SAB 18/16, w którym Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. prowadzone jest przewlekle oraz zobowiązał organ do wydania decyzji w określonym terminie, jest zagadnieniem prejudycjalnym, w rozumieniu art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631, w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego"). Sporne jest, czy zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie procesowe. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 kpa, Lex). W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzależnione jest wydanie decyzji kończącej dane postępowanie przy czym, jak wyżej podniesiono, zależność ta ma charakter bezpośredni i wynika bądź z przepisu prawa materialnego, bądż procesowego. Wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Powyższej zależności trudno dopatrzeć się w analizowanej sprawie. W sprawie o sygn. II SAB/Go 18/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie badał sprawę pod kątem przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle oraz zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Kwestia uzyskania waloru prawomocności przez w.w. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wydanie decyzji kończącej sprawę nie zależy bowiem w żaden sposób od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego wpłynęła skarga kasacyjna od powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. Sąd II instancji będzie bowiem rozpatrywał sprawę w przedmiocie przewlekłości lub bezczynności prowadzonego postępowania administracyjnego, przedmiotem rozpoznania Sądu II inst. nie będą kwestie dotyczące strony merytorycznej sprawy, czyli odnoszące się do przesłanek nieważności w.w. decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. Podkreślenia wymaga, że ze względu na różne przedmioty postępowania, brak jest zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomiędzy sprawą dotyczącą przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a sprawą o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji administracyjnej. Wskazać należy wyrażnie, że wydaniu decyzji o sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r., nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że od w.w. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 18/16 wniesiona została skarga kasacyjna. Istotne znaczenie dla sprawy ma natomiast fakt, czy w sprawie tej materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów stanowisko organu, jako oparte na błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało ocenić jako nieprawidłowe. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. postanowienia zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.