II SA/Go 825/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek(spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO), powołując się na przepis "art. 97 § 4" oraz art. 101 § 1 i 3 w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej: K.p.a.), zawiesiło postępowanie w sprawie: - stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B", - stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B, do czasu otrzymania prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 19/16 i sygn. akt II SAB/Go 27/16, wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokami z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 19/16 i sygn. akt II SAB/Go 27/16, zobowiązał je do załatwienia wniosków W.S. z [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B SA" i Z.W. z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu ww prawomocnych wyroków wraz z aktami sprawy. SKO zaznaczyło, że wyroki Sądu nie posiadają przymiotu ostateczności, w związku z czym rozstrzygnięcia w przedmiotowych sprawach podejmie po ich uprawomocnieniu się w terminie 7 dni od otrzymania ich odpisów tego wraz z dokumentacją spraw. 2. W złożonych, w terminie przewidzianym dla zażalenia, tożsamych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy W.S. i Z.W. zarzucili SKO naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz 100 § 1 Kpa. Podnosili, że organ nie wskazał żadnego zagadnienia wstępnego, które ma być rozstrzygnięte przez sąd czy inny organ, a brak zagadnienia wstępnego uniemożliwia zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wywodzili, że przyszłe wyroki NSA wydane w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych SKO nie będą dotyczyły żadnych kwestii istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowań nieważnościowych. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem bez podstawy prawnej. 3. SKO postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu obu wniosków, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuowaniu postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd administracyjny jest terminem do wydania aktu lub podjęcia czynności. Stanowi on termin dodatkowy w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona. Termin ten należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku. Stwierdziło, że w terminie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. podjęło czynności wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu otrzymania z Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroków rozstrzygających sprawę i kończących postępowanie w sprawie i doręczenia tego wyroku wraz z aktami. Powyższe - zdaniem SKO - wskazuje, że brak jest podstaw do stawiania zarzutu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarga kasacyjna jest zasadniczym środkiem odwoławczym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 4. W skardze na to postanowienie W.S. i Z.W. zarzucili naruszenie: 1). art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji nieistnienia zagadnienia wstępnego, 2). art. 100 § 1 Kpa, poprzez niewystąpienie do właściwego sądu z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, 3). art. 15 Kpa, (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności) poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym, w tym przypadku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 4). art. 7 Kpa, poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zupełne nieodniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 5). art. 107 § 3 Kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego niedotyczącego przedmiotu ponownego rozpatrzenia sprawy. Natomiast postanowieniu z 1 czerwca 2016 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz 100 §1 Kpa. Stawiając te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego przez SKO w pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W motywach skargi podnosili, że aby zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa musi istnieć zagadnienie wstępne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W ocenie skarżących wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które będą wydane w związku z wniesioną skargą kasacyjną, nie będą dotyczyć żadnej z kwestii podniesionych w trakcie postępowania nieważnościowego, w tym nie będą dotyczyć zarzutów podniesionych przez skarżących, nie będzie też konieczna wykładnia prawa, ani załatwienie sprawy przez inny organ. Dlatego brak jest przeszkód, aby SKO wydało decyzje w sprawie jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroków w sprawach dotyczących bezczynności, tym bardziej że w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji został już zebrany materiał dowodowy, a strony wypowiedziały się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Brak jest zatem zagadnienia wstępnego oraz podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, nadto uzasadnienie postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2016 r. nie odnosi do przedmiotu sprawy jakim pozostawała kwestia zasadności zawieszenia postępowania. Skarżący zarzucili nadto, że obydwa postanowienia SKO wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. skarga Z.W. została odrzucona wobec nieuiszczenia wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 8. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B" i z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B". Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, wg wskazanych zasad Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy 9. Uznać należało, że zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem jednostki redakcyjnej w postaci "art. 97 § 4 Kpa" na jaka powołało się SKO w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016r.). Kolegium uznało, choć nie zostało to wyartykułowane w uzasadnieniach postanowień z [...] czerwca i [...] lipca 2016 r., że wniesienie przez nie skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawach II SAB/Go 19/16 i sygn. akt II SAB/Go 27/16 stanowić ma zagadnienie prejudycjalne, w rozumieniu art. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W związku z tym wskazać należy na przedmiot spraw w których zapadły powołane orzeczenia Sądu. Wyrok w sprawie II SAB/Go 19/16 został wydany w wyniku skargi W.S. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązał w nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011r. (znak: [...]) w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B" - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 1 000 Przyznał też skarżącemu W.S. sumę pieniężną 500 zł i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok w sprawie II SAB/Go 27/16 został wydany w wyniku skargi Z.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Sąd zobowiązał w nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B" - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Nadto WSA stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1 000 zł, przyznając skarżącemu sumę pieniężną 500 złotych i rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego. 10. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie administracyjne podlega zatem obligatoryjnemu zawieszeniu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631). Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Sporne jest, czy zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie procesowe. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 Kpa, Lex), W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzależnione jest wydanie decyzji kończącej dane postępowanie przy czym, jak wyżej podniesiono, zależność ta ma charakter bezpośredni i wynika bądź z przepisu prawa materialnego, bądź procesowego. Wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. 11. Powyższej zależności trudno dopatrzeć się w analizowanej sprawie. W sprawach o sygn. II SAB/Go 27/16 i II SAB/Go 19/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie badał sprawę pod kątem przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego. W wyrokach z dnia 21 kwietnia 2016 r. Sąd stwierdził, że postępowania prowadzone były przewlekle oraz zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Kwestia uzyskania waloru prawomocności przez wskazane wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wydanie decyzji kończących postępowania w sprawach wszczętych wnioskami o stwierdzenie nieważności "decyzji środowiskowej" i decyzji ją zmieniającej nie zależy bowiem w żaden sposób od rozstrzygnięcia jakie podejmie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych SKO. Sąd II instancji będzie bowiem rozpatrywał sprawę w przedmiocie przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego a zatem w aspekcie jego szybkości i sprawności. Przedmiotem rozpoznania tego Sądu nie będą kwestie dotyczące strony merytorycznej sprawy, czyli odnoszące się do przesłanek nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] marca 2013 r. Podkreślenia wymaga, że ze względu na różne przedmioty postępowania sądowego ( przewlekłość postępowania i administracyjnego ( stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej), brak jest między nimi zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Z powyższych względów stanowisko organu, jako oparte na błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, należało ocenić jako nieprawidłowe. 12. Zasadne pozostawało też stanowisko skarżącego, iż uzasadnienie postanowienia SKO z dnia [...] lipca nie odnosi się do przedmiotu sprawy, jakim pozostawała zasadność zawieszenia postępowania, a nie kwestia niewykonania wyroku. Bezpodstawne jest przy tym stanowisko organu sprowadzające się do uznania , że wobec określenia przez Sąd, w wyrokach dotyczących przewlekłości postępowania, 7 dniowego terminu załatwienia wniosku i rozpoczęcia jego biegu przez odwołanie się do daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organ musi się wstrzymać z jej rozpoznaniem. Termin wskazany w wyroku sądowym jest bowiem terminem maksymalnym w jakim organ ma zakończyć postępowanie administracyjne w którym dopuścił się przewlekłości. Natomiast brak akt administracyjnych nie jest kwestią prawną, ale faktyczną. Nie może zatem uzasadniać zawieszenia postępowania. 13. Z powołanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa postanowienia SKO z dnia [...] czerwca i [...] lipca podlegały uchyleniu. O kosztach postępowania (obejmujących wpis od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 Ppsa.