II SA/Go 831/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B.K. i L.K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 56, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 2-5, art. 61 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. F Spółka z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2015r. inwestor zmienił pierwotny wniosek w zakresie dopuszczenia realizacji garażu podziemnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. [...] SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stosując się do wskazań SKO, rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji ustalił prawidłowo krąg stron postępowania, w szczególności następcę prawnego po zmarłym K.W.. Z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] jest niezabudowana. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i jednorodzinnymi o wysokości od jednej do trzech kondygnacji nadziemnych, o dachach stromych i płaskich. Dojazd do wnioskowanej działki ma miejsce od ul. [...]. Wnioskowany teren znajduje się w obrębie rekultywowanego w przeszłości wyrobiska poeksploatacyjnego surowca ilastego, a więc zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. Teren, stanowiący własność inwestora, leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak jest obowiązku sporządzania m.p.z.p. Na przedmiotowej działce w przeszłości istniało wyrobisko po eksploatacji zaburzonych glacitektonicznie iłów trzeciorzędowych, które zostało zasypane w sposób niekontrolowany odpadami budowlanymi. W związku z tym przed przystąpieniem do projektowania, stosownie do § 7ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) należało wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196). Teren nie był objęty procedurą sporządzania m.p.z.p. Dla wnioskowanego terenu wydano trzy obowiązujące decyzje o warunkach zabudowy: a) dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących; nie wydano pozwolenia budowę, b) dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem garażowo-gospodarczym; nie wydano pozwolenia na budowę, c) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego; nie wydano pozwolenia na budowę. Za strony w postępowaniu uznano właścicieli, użytkowników wieczystych przedmiotowego terenu oraz działek sąsiednich, bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2001 r., zgodnie z którym spadkobiercami zmarłego K.W. są J.W. i K.W.-B.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez F Spółke z o.o. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. Rodzaj inwestycji określono jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych określono w następujący sposób: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją – do 26%, b) nieprzekraczalna linia zabudowy – kontynuacja istniejącej linii zabudowy na działce nr [...] w odległości 6,0 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą pas drogowy ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1; fragmenty dachu, balkony mogą wystawać poza tę linię nie więcej niż 1,0 m, c) wysokość zabudowy – do trzech kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe, nie więcej niż 12m do głównej kalenicy, d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do okapu – nie więcej niż 7,5 m mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, szerokość elewacji frontowej obiektów od strony ul. [...] – 33 m, z tolerancją do 20%, e) szerokość elewacji frontowej budynku (od strony ul. [...]) – 14 m, z tolerancją do 20%, f) geometria dachu – dach stromy czterospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, główna kalenica prostopadła do frontu działki, g) dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnej i lokalizowanie w niej miejsc postojowych/garażowych, h) powierzchnia terenu biologicznie czynnego – minimum 30% terenu objętego decyzją, i) w zagospodarowaniu terenu należy zrealizować plac zabaw dla dzieci, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, j) należy zapewnić dostępność obiektów osobom niepełnosprawnym, k) w zagospodarowaniu terenu zrealizować dojścia i dojazdy do projektowanego budynku, a także elementy małej architektury i oświetlenia. Ponadto, w ramach warunków i wymagań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed przystąpieniem do projektowania, stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) nakazano wykonanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196). Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczone zostały na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. stanowią załącznik nr 2 (część graficzna i tekstowa) decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, przy szerokości frontu 25 m. Wyznaczony obszar analizowany jest racjonalną całością urbanistyczną, zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr [...]), wobec tego planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejących funkcji. Nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczono jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] w odległości 6 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą pas drogowy ul. [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi od 10% do 34%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 21%. Na działkach z zabudową mieszkaniowa wielorodzinną wskaźnik zabudowy wynosi od 22% (działka nr [...]) do 33% (działka nr [...]), co daje średnią 26%. Zgodnie z wnioskiem zaplanowano wskaźnik zabudowy 34,5%. Mając na uwadze § 5 ww. rozporządzenia jako wyznacznik do ustalenia wskaźnika zabudowy przedmiotowej inwestycji, organ przyjął wielkość wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Szerokość elewacji frontowej istniejących obiektów jest zróżnicowana od 10 m do 28 m. Wartość średnia tego parametru wynosi 14 m. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie średniej wielkości tego parametru z tolerancją do 20%. W analizowanym obszarze występują budynki o zróżnicowanej wysokości od jednej do trzech kondygnacji nadziemnych, w tym poddasza użytkowe. Przykryte są dachami stromymi dwuspadowymi i wielospadowymi, z kalenicą równoległą, bądź prostopadłą do ulicy. Występują również dachy płaskie. Budynki mieszkalne wielorodzinne mają od dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe (działka nr [...]) do trzech kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe (działka nr [...]). Przykryte są dachami stromymi z kalenicą prostopadłą do ul. [...]. Wnioskowana wysokość projektowanego budynku wynosi do okapu 10,15 m do kalenicy 13,4 m. Wyznaczona decyzją wysokość budynku do okapu umożliwia realizację dwóch pełnych kondygnacji mieszkalnych nadziemnych, a wyznaczona wysokość do kalenicy 12 m umożliwia realizację poddasza użytkowego. Wnioskowany kierunek głównej kalenicy prostopadły do ul. [...] spełnia warunek kontynuacji parametrów zabudowy zastanej, gdyż taki kierunek kalenicy posiadają istniejące budynki mieszkalne wielorodzinne. Wymaganą liczbę miejsc postojowych określono na wielkość nie mniej niż 1,2 miejsca postojowego/garażowego przypadającego na 1 mieszkanie. W analizowanym obszarze na działce nr [...], po drugiej stronie ul. [...], w odległości 30 m od terenu inwestycji, usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny o dwóch pełnych kondygnacjach nadziemnych i trzeciej kondygnacji w poddaszu użytkowym, przykryty dachem stromym, z kalenicą prostopadłą do frontu działki. Działka ta spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa". W niniejszej decyzji wysokość nowej zabudowy określono poprzez ilość kondygnacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, wysokość kalenicy. Wyznaczone parametry umożliwiają realizację wyłącznie trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego, z dwiema pełnymi kondygnacjami nadziemnymi i trzecią kondygnacją w poddaszu użytkowym, a wyznaczona wysokość projektowanego budynku do kalenicy spełnia oczekiwania stron. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczono na mapie do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wnieśli J.W., K.W. oraz L. i B.K. podnosząc, iż dla przedmiotowej inwestycji nie został spełniony warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przypadku planowanej inwestycji, polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, należy stwierdzić brak dobrego sąsiedztwa, które polega na dopuszczeniu nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym nawiązanie parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania powinno nastąpić w odniesieniu do charakterystycznych parametrów danego układu urbanistycznego. W rozpatrywanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna o dość jednorodnych parametrach urbanistyczno-architektonicznych, budynek wielorodzinny 3 kondygnacyjny na całym osiedlu jest tylko jeden, który został wybudowany na przełomie XIX i XX wieku. Błędem jest wyszukiwanie pojedynczego budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, o parametrach odmiennych od większości budynków jednorodzinnych, zlokalizowanych w sąsiedztwie, w celu udowodnienia, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Realizacja drugiego obiektu o parametrach odmiennych od większości przyczyni się do tworzenia wizerunku nieuporządkowanej zabudowy, co jest zaprzeczeniem ładu przestrzennego. Powstająca nowa zabudowa w sąsiedztwie istniejących kameralnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, ale też - odpowiadać charakterystyce architektonicznej (czyli w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Takie założenia są zawarte w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Zdaniem odwołujących się zabudowa działki nr [...] powinna nawiązywać do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej na działkach sąsiednich jako charakterystycznej dla tego osiedla lub wielorodzinnej zgodnej ze studium, tj. z dopuszczeniem małych domów mieszkalnych wielorodzinnych do 4 mieszkań lub typu willowego do 5 mieszkań. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podzieliło poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne oraz ustalenia w zakresie stanu prawnego działki objętej wnioskowaną inwestycją. Kolegium zwróciło również uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy jest typem aktu administracyjnego związanego, czyli takiego, w którym organ bada jaki jest stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd też, jeśli organ stwierdzi zgodność stanu faktycznego z prawem powszechnie obowiązującym ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Jeżeli więc żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, wówczas organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które musza być spełnione, aby mogła ona być zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki owe zostały spełnione, należeć będzie do organów rozpoznających sprawę pod kątem przepisów budowlanych, w sytuacji wniesienia wniosku przez inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Zatem decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla organów budowlanych i prawa budowlanego. Zarzuty podniesione w odwołaniu zostały uznane przez SKO za niezasadne. Przede wszystkim organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowa działka leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego m.p.z.p. oraz w stosunku do którego nie jest prowadzona procedura sporządzenia m.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym obowiązuje generalna zasada właściwości gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowywania i zabudowy terenów (tzw. władztwo planistyczne gminy). Inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego należy do organów gminy. Gmina nie ma obligatoryjnego obowiązku sporządzania planu miejscowego z wyjątkiem przewidzianym w ust. 7 art. 14 u.p.z.p. Ponadto dopóki m.p.z.p. nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy powinny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera art. 61 u.p.z.p. Wykładnią dla decyzji podejmowanych przez organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może być studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akt ten nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. W rozpatrywanej sprawie zdaniem Kolegium nie doszło również do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 u.p.z.p. Przywołana zasada nakazuje dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy na podstawie zabudowy działek sąsiednich, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień § 3 tego rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W świetle wskazanych regulacji, obszar analizowany winien mieć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże obszar analizowany winien tworzyć racjonalnie określoną całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie za wystarczające uznano wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości. Wyznaczony w ten sposób obszar analizowany jest spójny urbanistycznie, a tym samym wystarczający do określenia wymagań dla nowej zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczy istnienie w analizowanym obszarze przynajmniej jednej działki sąsiedniej, o funkcji takiej jak wnioskowana oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Warunek ten spełniają działki nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Niewątpliwie budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne stanowi funkcję nie kolidującą z budownictwem jednorodzinnym, tym bardziej, iż stanowi uznawane uzupełnienie istniejącej funkcji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Kontynuacja funkcji w rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, jak w tym przypadku, by nowa zabudowa nie kolidowała z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Pojęcie kontynuacji należy bowiem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W procesie ustalenia warunków zabudowy, elementarnym dążeniem organów jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu W opinii Kolegium, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawiono w sposób prawidłowy i umotywowany ustalenia wymogów dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu planowanej inwestycji. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem judykatury, co do zasady parametry zabudowy ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane i znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych prawa budowlanego czy możliwe jest wydanie takiego pozwolenia na realizację inwestycji. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał pełnej i zgodnej z przepisami prawa analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z pełnym poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji organu I instancji w pełni odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B.K., L.K. i J.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w żadnym punkcie decyzji, jak również w załącznikach do decyzji nie wykazano, że została sporządzona przez uprawnioną osobę, a ustalenia decyzji dają podstawy do wnioskowania o braku podstawowej wiedzy urbanistycznej osoby sporządzającej projekt decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, jeżeli przepis ustawy wskazuje konkretnie osobę uprawnioną do sporządzania określonych czynności, organ kontrolujący powinien posiadać w swoim składzie co najmniej jedną osobę o udokumentowanych uprawnieniach, pozwalających zgodnie z przepisem odnieść się do treści decyzji. SKO w swoich orzeczeniach nagminnie kwestionuje przede wszystkim brak wskazania w decyzjach sporządzającego projekt, a także kwestionuje kopie uprawnień nadanych przez właściwego ministra, żądając również podpisu na decyzji osoby sporządzającej projekt decyzji. W przedmiotowej sprawie w ogóle odstąpiono od narzucenia obowiązku wskazania sporządzającego projekt decyzji. W załączniku do decyzji – Wyniki analizy (część tekstowa) w punkcie 1 wskazano, że obszar poddany analizie jest spójny urbanistycznie. Nie wyjaśniono na czym polega owa spójność pozwalająca na ustalenie dla przedmiotowej działki warunków zabudowy dla realizacji inwestycji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. 1) Na osiedlu występuję zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, za wyjątkiem jednego budynku z początku XX w., który jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, stanowił on w tym czasie zaplecze mieszkalne dla pracowników sąsiadującej, wyburzonej już, cegielni. Był on budynkiem 8 lokalowym ze strychem, strych po II wojnie światowej przebudowano na 2 lokale mieszkalne zmieniając jego geometrię. Budynek wyglądem przypomina bliźniak, w każdym usytuowane jest po 5 lokali mieszkalnych. 2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej kształtuje się w granicach od 17% do 22%, w warunkach przetargu na zakup nieruchomości również była informacja, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie może przekroczyć 22%. 3) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki kształtuje się w granicach max. do 6,0 m, w warunkach przetargu na zakup nieruchomości również była ta informacja. 4) Geometria dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układ połaci dachowych) - występują dachy dwuspadowe, o kącie nachylenia 40-45 stopni, o wysokości kalenicy max. do 9,0 m i układzie połaci dachowych równolegle do drogi, czyli frontu działki; 5) Ilość kondygnacji nadziemnych budynków mieszkalnych – 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe. 6) Średnio na rodzinę przypada na osiedlu ok. 500 m² terenu co sugeruje, że na powyższej działce powinny zamieszkać 4 rodziny, tymczasem w decyzji zezwala się na kilkanaście lokali mieszkalnych w zależności od ich pow. użytkowych na działce o powierzchni ok. 2000 m2 co daje mniej niż 150 m2 terenu na rodzinę (łącznie z drogą wewnętrzną), co znacznie odbiega od parametru charakterystycznego dla osiedla. 7) Każdy budynek mieszkalny jednorodzinny ma co najmniej 2 miejsca postojowe lub garażowe na 1 lokal mieszkalny, w warunkach przetargu na zakup nieruchomości również była informacja, że należy zapewnić co najmniej 2 miejsca postojowe lub garażowe na 1 lokal mieszkalny. Wprowadzenie budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego zaburzy ład przestrzenny spokojnego, z dużą ilością terenów biologicznie czynnych, osiedla domków jednorodzinnych wolno stojących na osiedlu przy ul. [...]. Dnia [...] maja 2011 r. wydano warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr ewid. [...] polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, które nie odbiegały od parametrów urbanistyczno-architektonicznych zabudowy osiedla domków jednorodzinnych przy ul. [...], a następnie organ przeprowadził, w oparciu o tę decyzję, przetarg publiczny na sprzedaż działki. Do wydanej w tamtym czasie decyzji skarżący nie wnosili uwag i odwołania do SKO. W uzasadnieniu skarżonej decyzji całkowicie pominięto sprawę decyzji do przeprowadzonego przetargu na działkę nr [...], nie uzasadniono co zmieniło się w ustawodawstwie, lub sposobie podejścia do analizy obszaru, że wydano tak diametralnie inne warunki zabudowy w/w działki. W decyzji z dnia [...] maja 2011 r., określając obszar analizowany oraz przeprowadzając analizę, warunków i zasad zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] przyjęto funkcję terenu jako mieszkaniową jednorodzinną – zgodnie ze stanem faktycznym jest to budynek mieszkalny o j charakterze zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej. Natomiast w wynikach analizy sporządzanej na; potrzeby decyzji nr [...] z niewiadomych przyczyn organ I instancji tendencyjnie zakwalifikował zabudowę na działce nr [...] jako mieszkaniową wielorodzinną, a organ II instancji tego nie zakwestionował. Także w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Wprowadzanie funkcji generującej zasadnicze uciążliwości w stosunku do terenów sąsiednich, a w szczególności: hałas, drastycznie zwiększony ruch pojazdów, zwiększenie się zasadnicze liczby ludności przy braku jakichkolwiek podstawowych usług przy zaniżonych parametrach drogi publicznej, braku miejsc do parkowania i przyjęciu zaniżonego wskaźnika miejsc parkingowych – w decyzji 1,2 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny, w tym garaż, co sugeruje, że miejsc postojowych w formie parkingu terenowego można w ogóle nie budować, a parkowanie będzie się odbywać na lokalnych uliczkach – wpłynie zasadniczo na obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich. Wątpliwości skarżących wzbudziło określenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w przypadku, gdy w obszarze analizowanym występuje wyłącznie 1 budynek wielorodzinny i 39 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Skarżący zakwestionowali parametry zabudowy określone dla planowanej inwestycji wskazując, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna różni się zasadniczo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, m.in. gabarytami, potrzebami w zakresie zabezpieczenia obiektów i obszarów towarzyszących, liczby ludności przebywającej w danym obszarze, zwiększonej obsługi komunalnej, a tym samym zwiększonymi uciążliwościami. Brak jest podstaw prawnych i faktycznych do ustalania warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych jak dla budynków jednorodzinnych. Wynika to wprost z wiedzy urbanistycznej i zasad planowania i zagospodarowania urbanistycznego. Powyższego nie zakwestionował organ II instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. uczestnik postępowania – F Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej wskazując m.in., iż organy przeprowadziły kompleksową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wcześniejsza decyzja z dnia [...] maja 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla terenu objętego wnioskiem nie miała i nie ma charakteru wiążącego dla Spółki jako nabywcy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dla tego samego terenu mogą funkcjonować w obrocie prawnym decyzje wydane dla różnych wnioskodawców, ustalające warunki zabudowy o odmiennych funkcjach i cechach. Nadto projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem uczestnika za bezpodstawne należy również uznać zarzuty co do braku spójności architektonicznej obszaru objętego analizą, a także twierdzenia o nieprawidłowym określeniu parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga zmierza zaś do nieuzasadnionego ograniczenia ustawowej zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) - dalej "ustawa". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Dodatkowo, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, planowane przedsięwzięcie musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. Sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełniała warunki, o jakich mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego, wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, obejmowały obszar trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obejmując obszar o promieniu 75 m od centralnie położonego terenu objętego wnioskiem, a więc obszar zgodny z powołanym powyżej przepisem rozporządzenia. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie na tle przytoczonych przepisów, dotyczą pytania, czy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Z analizy urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, że na badanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa, w przeważającej części – jednorodzinna. Działki nr [...] i nr [...], które są dostępnie z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, co dla organu stanowiło podstawę do przyjęcia, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że dla ustalenia warunków zabudowy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym, w świetle przytoczonego przepisu, samo spełnienie warunku kontynuacji funkcji nie jest wystarczające dla przyjęcia, że przesłanka dobrego sąsiedztwa została w danej sprawie zachowana, ponieważ ustawa stawia wymóg jednoczesnego spełnia warunków, o których w nim mowa. Tymczasem analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie nie zawiera żadnych danych dotyczących gabarytów budynków wielorodzinnych na działach nr [...]. Samo określenie, że budynki wielorodzinne usytuowane na w.w. działkach posiadają od dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe ([...]), do trzech kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe ([...]), nie jest wystarczające do przyjęcia, że zachodzi kontynuacja zabudowy w zakresie parametrów, gabarytów oraz formy architektonicznej planowanego obiektu, który przewidziano na trzy kondygnacje. Wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika nawet ile rodzin zamieszkuje poszczególne budynki wielorodzinne, co chociażby w pewnym stopniu umożliwiłoby porównanie z nimi planowanego obiektu budowlanego. Wobec nie wskazania żadnych parametrów technicznych budynków w stosunku do których organ przyjął kontynuację funkcji, w obecnym stanie sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony. Powyższe uchybienie ma o tyle istotne w sprawie znaczenie, że właśnie ze względu na brak dobrego sąsiedztwa wynikający z istotnej rozbieżności w zakresie gabarytów oraz parametrów technicznych planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w analizowanym terenie, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest przez strony kwestionowana. Dane zawarte w wynikach analizy – część tekstowa, nie pozwalają na weryfikację stanowiska strony skarżącej. Podobne uwagi należy również odnieść do danych zawartych w analizie, a dotyczących szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, gdzie organ wskazał jedynie dane skrajne (minimalne oraz maksymalne) nie podając jednocześnie parametrów dotyczących konkretnych obiektów w obszarze analizowanym, co czyni niemożliwym weryfikację stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, nadto do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawo własności, które podlega ochronie konstytucyjnej, nie jest jednak prawem absolutnym, albowiem w określonych ustawowo sytuacjach podlega ograniczeniom. Takie ograniczenia wynikają m.in. z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określone w art. 61 wymogi w stosunku do planowanego przedsięwzięcia mają oczywisty wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jednak przez to uwzględniają warunki dotyczące ładu przestrzennego oraz gwarantują ochronę praw osób trzecich, w tym właścicieli innych nieruchomości, położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. W kontekście powyższych spostrzeżeń stwierdzone w analizowanej sprawie uchybienia polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, należy ocenić jako mające istotne znaczenie, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi nie podlegały uwzględnieniu. Z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która jest decyzją związaną, wynika że dla danej nieruchomości może być wydanych kilka decyzji ustalających warunki zabudowy. Organ nie może bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami prawa. Wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy zamierza bowiem do uzyskania odpowiedzi na pytanie - czy w świetle obowiązujących przepisów, na danej nieruchomości możliwa jest realizacja planowanego przez stronę przedsięwzięcia. Jeżeli przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie, organ nie ma postaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, pomimo tego, że w obrocie prawnym pozostają decyzje ustalające warunki zabudowy dla innych inwestycji planowanych na danej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.s.a. decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. .