II SA/Go 832/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Nieruchomości R. S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Nieruchomości R. S.A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz (dalej: organ pierwszej instancji), postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - zaopiniował negatywnie proponowany przez "R" S.A. (dalej: skarżąca) podział działki nr [...], o powierzchni 4,0958 ha, na działki od nr [...] do nr [...], jako niezgodny z ustalaniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] pomiędzy ulicą [...] a obwodnicą miasta [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z 30 marca 2009 r. nr XXIX/371/09 (dalej: m.p.z.p.). W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w rozdziale 4 m.p.z.p. zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości objętych planem", w § 60 określono, że dla stwierdzenia zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu należy ustalić, czy przewidywane przeznaczenie dzielonego terenu jest zgodne z planem oraz czy istnieje możliwość zgodnego z planem zagospodarowania działek gruntu (ust. 1). Ustala się minimalną szerokość frontu wydzielanych działek: 1) 8m - dla jednorodzinnego segmentu w zabudowie szeregowej; 2) 15m - dla segmentu w zabudowie mieszkaniowej bliźniaczej; 3) 20m - dla wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej; 4) 30m - dla obiektów produkcyjnych, rzemieślniczych i usługowych (ust. 2). Dopuszcza się odstąpienie od ustalonych minimalnych szerokości frontów w przypadku działek o nieregularnych kształtach (ust. 3). Wydzielane działki winny posiadać dostęp do ustalonych w planie dróg publicznych - bezpośredni lub pośrednio, poprzez drogi wewnętrzne. Dla zapewnienia dostępu do dróg publicznych dopuszcza się ustalanie służebności drogowej (ust. 4). Wymagania dotyczące minimalnej szerokości pasów drogowych dróg wewnętrznych określono w § 13 ust. 4, a przejść pieszych w § 13 ust. 5. (ust. 5). Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustalaniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) wynika, że jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Zatem – w ocenie organu pierwszej instancji – projektu podziału nieruchomości nr [...], nie można zaopiniować pozytywnie, gdyż byłby to podział nieruchomości na podstawie wadliwej procedury. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO). W zażaleniu podniesiono, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis § 60 m.p.z.p., przez przyjęcie, że przepis ten w odniesieniu do art. 93 ust. 1 u.g.n., stanowi zakaz ustawowy uniemożliwiający dokonanie podziału przedmiotowych nieruchomości. SKO, postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że zgodnie z § 60 ust. 6 m.p.z.p. w granicach objętych planem wyznaczono obszar wymagający procedury scalania i podziału nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskowana działka nr [...] położona jest w granicach obszaru wymagającego przeprowadzenia procedury scalenia i podziału wyznaczonego na rysunku planu i opisanego w § 60 m.p.z.p. Zatem, w ocenie SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w myśl obowiązującego m.p.z.p., podział działki nr [...] może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym dla procedury scalenia i podziału, a zgodnie z art. 102 ust. 3 u.g.n. o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi spółki "R", złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., polegające na nieprawidłowym ustaleniu, iż wnioskowany przez skarżącą plan podziału działki nr [...] jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p.; 2. przepisu prawa materialnego art. 102 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłową wykładnię, w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że podział działki nr [...] jest dopuszczalny wyłącznie w ramach procedury scalenia i podziału nieruchomości, 3. przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie negatywnej opinii do propozycji podziału działki nr [...], argumentując negatywną opinią brakiem podstawy do zastosowania przepisów art. 92-100 u.g.n., 4. przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, mimo przesłanek do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia, 5. przepisu postępowania art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu niezgodności projektu podziału działki nr [...] z treścią m.p.z.p. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak jest przepisu uprawniającego organ I i II instancji do twierdzeń o szczególności procedury scalenia i podziału względem procedury podziału nieruchomości. Warunki m.p.z.p. nie wykluczają możliwości podziału nieruchomości w trybie art. 92-100 u.g.n. Wykładnia przepisu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. nie pozwala na wywnioskowanie, że "zgodność z planem" obejmuje także zgodność stosowania procedur zmierzających do podziału (zważywszy również na to, że art. 95 u.g.n. przewiduje wyjątki od stosowania przepisów planu dla ustalania warunków podziału). Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z projektu uchwały Rady Miejskiej w sprawie odmowy przystąpienia do scalenia podziału nieruchomości dla obszaru wyznaczonego m.p.z.p. Na rozprawie WSA – na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), przeprowadził dowód z ww. dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne wskazane zostały m.in. w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.) Przedmiotem przeprowadzonej przez WSA kontroli legalności było postanowienie SKO, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którym to postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, negatywnie opiniujące proponowany przez skarżącą podział działki nr [...] na działki od nr [...] do nr [...], jako niezgodny z ustalaniami zawartymi w m.p.z.p. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że skarżąca złożyła wniosek o podział ww. nieruchomości w trybie art. 92-100 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, zgodność z ustalaniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. M.p.z.p. w § 60 stanowi, że dla stwierdzenia zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu należy ustalić, czy przewidywane przeznaczenie dzielonego terenu jest zgodne z planem oraz czy istnieje możliwość zgodnego z planem zagospodarowania działek gruntu (ust. 1). Ustala się minimalną szerokość frontu wydzielanych działek: 1) 8m - dla jednorodzinnego segmentu w zabudowie szeregowej; 2) 15m - dla segmentu w zabudowie mieszkaniowej bliźniaczej; 3) 20m - dla wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej; 4) 30m - dla obiektów produkcyjnych, rzemieślniczych i usługowych (ust. 2). Dopuszcza się odstąpienie od ustalonych minimalnych szerokości frontów w przypadku działek o nieregularnych kształtach (ust. 3). Wydzielane działki winny posiadać dostęp do ustalonych w planie dróg publicznych - bezpośredni lub pośrednio, poprzez drogi wewnętrzne. Dla zapewnienia dostępu do dróg publicznych dopuszcza się ustalanie służebności drogowej (ust. 4). Wymagania dotyczące minimalnej szerokości pasów drogowych dróg wewnętrznych określono w § 13 ust. 4, a przejść pieszych w § 13 ust. 5. (ust. 5). Analiza treści cyt. wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że w części tekstowej planu, nie ma jakichkolwiek zapisów dotyczących zasad i warunków scalania nieruchomości a więc zasad dotyczących procedury polegającej najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, które następnie są dzielone na nowe działki gruntowe. W części tekstowej planu określono jedynie warunki dla wydzielonych działek, w zakresie minimalnej szerokości frontu tych działek, dostępu wydzielanych działek do dróg publicznych oraz wymagania dotyczące minimalnej szerokości pasów drogowych dróg wewnętrznych i przejść pieszych. Również z rysunku planu, stanowiącego załącznik do uchwały, nie wynikają zasady i warunki scalania nieruchomości. Wobec zatem nie określenia w m.p.z.p. zasad i warunków scalania nieruchomości, nie można mówić – w przypadku złożenia wniosku o podział w trybie art. 92-100 u.g.n. – o niezgodności z ustalaniami planu miejscowego a zatem – w konsekwencji – o niemożności rozpoznania wniosku strony skarżącej w trybie art. 92-100 u.g.n. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną WSA, stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się: wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.