II SA/Go 834/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r.,nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...]. Wnioskiem z dnia [...] zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu samochodowego w Z.ach, wydanej na wniosek A. K. We wniosku strony stwierdziły, że inwestycja oddziaływuje na środowisko, dlatego zgoda wszystkich zamieszkujących właścicieli jest konieczna, a w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zapewniono im prawa czynnego udziału. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uznało się rzeczowo niewłaściwym i przekazało wskazany na wstępie wniosek Burmistrzowi Z. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Decyzją znak: [...] Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Z. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydaną na rzecz I. i A. K. Decyzja wydana została na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80 póz. 717), które stanowiły podstawę materialnoprawną wydania decyzji Burmistrza Z. o warunkach zabudowy. Dalej organ wskazał, że na gruncie tejże ustawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną jest właściciel działki sąsiedniej w stosunku do objętej zamierzeniem inwestycyjnym, którą dla każdej sprawy należy określić oddzielnie (komentarz do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 2005r.). W omawianym przypadku — wedle stanowiska organu - projektowana lokalizacja warsztatu pod względem cech architektonicznych i ładu przestrzennego jest związana tylko z działkami bezpośrednio przylegającymi tj. działkami nr [...], a wraz ze zjazdem od ulicy [...] tworzy urbanistyczną całość. Nieruchomości wnioskodawców znajdują się w znacznej odległości od projektowanej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestycja nie będzie miała wpływu na istniejący ład przestrzenny. Usługi motoryzacyjne, które ma świadczyć zakład państwa K.ch są usługami osiedlowymi, podobne dwa zakłady znajdują się na tej samej ulicy. Od decyzji organu l instancji odwołanie wnieśli [...]. W uzasadnieniu strony zarzuciły, że organ l instancji rozpatrując sprawę nie uwzględnił zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. poczynionych w decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję organu l o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego - wydanej w tej samej sprawie, a w szczególności organ nie poczynił ustaleń w celu wyjaśnienia czy strony postępowania znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, w jakiej odległości posadowione są nieruchomości skarżących, w stosunku do nieruchomości której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Odwołujący się zarzucili ponadto, że organ błędnie przyjął, iż nieruchomości wszystkich skarżących znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, w ich ocenie inwestycja zakłóca istniejący ład przestrzenny oraz jest uciążliwa. Zdaniem skarżących posiadają oni status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy , ponieważ sąsiadują z nieruchomością objętą przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy przez szerokość ulicy. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu l Instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że w oparciu decyzję z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, można ustalić zakres oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Dalej organ wskazał, że z analizy powyższych dokumentów wynika brak występowania niekorzystnych oddziaływań poza granicami działek, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. Stąd też - stwierdził organ - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu, czyli działek o numerach ewidencyjnych [...] w Z., odwołujący się nie posiadają przymiotu strony. Od decyzji organu II instancji [...] wnieśli skargę. W skardze skarżący zarzucili, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 k.p.a. W ocenie skarżących lokalizacja warsztatu wraz infrastrukturą towarzyszącą będzie wpływała na wszystkie nieruchomości sąsiednie, stąd odmienne stanowisko organu II instancji w tej kwestii, skarżący uznali za błędne. Skarżący wskazali, że dla określenia stron postępowania należy ustalić zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko, natomiast zasięg ten wynika z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie skarżących sporządzony w sprawie raport budzi istotne wątpliwości. Skarżący zarzucili, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu określenia czy nieruchomość stanowiąca ich własność znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ. U z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.). Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zawarte w niej zarzuty. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest jednym z nadzwyczajnych trybów zmierzających do weryfikacji takich decyzji administracyjnych. Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów; postępowanie wstępne i postępowanie wyjaśniające - rozpoznawcze. W fazie wstępnej postępowania organ administracyjny bada czy podanie o wznowienie jest oparte o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999r. IV SA 2397/98, LEX nr 47857). Czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie mają charakteru procesowego, dopiero formalne wszczęcie postępowania w formie postanowienia, powoduje przystąpienie przez organ do merytorycznego rozpatrzenia zasadności zgłoszonego zarzutu, a czynności te mają walor czynności procesowych. W wyroku NSA z dnia 27 marca 2001 r. l S.A. 2390/99 LEX nr 54724 Sąd stwierdził: "W świetle art. 149 § 2k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia o orzeczeniu właściwego organu". A zatem przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania o wznowieniu postępowania organ administracyjny nie może podejmować czynności w kierunku wyjaśnienia zasadności zgłoszonego zarzutu, jak również nie może podejmować merytorycznej polemiki z twierdzeniami osoby wnoszącej podanie o wznowienie. Odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) następuje tylko i wyłącznie z przyczyn formalnych, czyli są to: wniesienie podanie przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniesienie podania po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., w podaniu o wznowienie nie podano żadnej z przyczyn wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998r. , II SA 122/98 ONSA 1999, nr 2, póz. 53). Należy podkreślić, że stroną w postępowaniu o wznowienie - w myśl art. 28 k.p.a. - jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda, czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu wznowieniowym zakres (ilość) stron postępowania nie musi pokrywać się z zakresem stron w postępowaniu którego dotyczy wznowienie, gdyż w wypadku stwierdzenia przez organ, że zarzut oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 jest uzasadniony - zakres stron w postępowaniu wznowieniowym będzie szerszy. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy złożyli podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Z. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] w Z., polegającej na budowie wiaty, budynku wolnostojącego z przeznaczeniem na działalność usługową - warsztat samochodowy oraz zjazdu publicznego z drogi powiatowej. Jako przesłankę wznowienia wnioskodawcy wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 4, poprzez brak ich udziału, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją Burmistrza Miasta Z. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organ administracyjny nie przeprowadził postępowania wstępnego w postępowaniu wznowieniowym. O ile bowiem w podaniu wskazano wprost przesłankę wznowienia, która mieściła się w katalogu przesłanek wznowienia wynikającym z art. 145 § 1 k.p.a., o tyle organ miał obowiązek ustalenia czy podanie wniesiono w terminie, a takiej analizy w sprawie nie podjęto. Nadto w decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.) organ administracyjny podjął merytoryczną polemikę co do zasadności zgłoszonego zarzutu z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wprost stwierdzając, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się tylko do działek o nr ewid. [...] i że inwestycja nie będzie miała wpływu na ład przestrzenny. Okoliczności te stanowiły podstawę odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, co świetle art. 149 k.p.a. jest niedopuszczalne. Organ nieprawidłowo zdefiniował pojęcie strony w postępowaniu wznowieniowym, gdyż pojęcie to odniósł jedynie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyżej wykazano w postępowaniu wznowieniowym pojęcie strony należy rozumieć szeroko, czyli tak jak to wynika z art. 28 k.p.a. Skoro nie doszło do merytorycznego rozpatrywania zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania, to nie można stwierdzić, że strona nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu którego domaga się wznowienia. W rozpatrywanej sprawie przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania organ przesądził okoliczność, że wnoszącym podanie nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Powyższe uchybienia, którymi dotknięte jest przeprowadzone w sprawie postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, powodują że wydane w sprawie decyzje administracyjne są wadliwe, przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji.