II SA/Go 834/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I.E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nałożył na inwestora - Gminę (reprezentowana przez Burmistrza) obowiązek wykonania w budynku nr 7 przy [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami - robót w branży elektrycznej w mieszkaniach nr 2 i nr 3 oraz robót polegających na demontażu wykonanej instalacji centralnego ogrzewania wraz z kotłem centralnego ogrzewania (demontaż nie obejmuje prawidłowo wykonanego komina dla tej instalacji). Termin wykonania robót organ określił do 30 września 2013 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), dalej zwana ustawą. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż inwestor - Gmina wykonał roboty budowlane w budynku nr 7 przy [...] (działka nr [...]), z przekroczeniem zakresu dokonanego w dniu [...] lutego 2007 r. zgłoszenia remontu budynku. W sprawie wszczęto postępowanie naprawcze oparte na przepisie art. 51 ustawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, ustalającej czy roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania łącznie z wykonaniem nowego komina w miejscu poprzedniego i zainstalowaniu kotła w pomieszczeniu piwnicznym budynku oraz wykonaniu instalacji elektrycznej, przeprowadzone zostały w sposób zgodny z warunkami technicznymi oraz umożliwiający bezpieczne użytkowanie. Na skutek wniesienia przez stronę zażalenia na powyższe postanowienie, sprawę rozpatrywał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r, utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Od rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniesiona została skarga, która wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 576/12 została oddalona. W dniu 28 marca 2013 r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną w branży elektrycznej, w której jej autor stwierdził, że mieszkania nr 2 (parter) i nr 3 (piętro) będą nadawały się do eksploatacji po wykonaniu wskazanych zaleceń. PI NB nie znalazł podstaw do kwestionowania zaleceń zawartych w powyższym opracowaniu, zostały one poparte przeprowadzonymi badaniami i sprawdzeniami. Natomiast z uwagi na fakt, że kubatura budynku nie przekracza podanej w przepisie wartości (kubatura obiektu to 970, 03 m3 - zgodnie z opisem technicznym do projektu remontu) PINB nie uwzględnił uwagi dotyczącej montażu przeciwpożarowego wyłącznika prądu. Organ wskazał, że przepis nie łączy takiego obowiązku z kategorią budynku (jednorodzinny/wielorodzinny), lecz z kubaturą. W ekspertyzie technicznej w branży sanitarnej autor stwierdził, że w obiekcie zamontowana jest instalacja c.o. wodna pompowa z rozdziałem dolnym. Źródłem ciepła jest kocioł wodny o mocy 29 kW opalany paliwem stałym. Kocioł ten jest zlokalizowany w piwnicy budynku. Pomieszczenie kotłowni w najwyższym punkcie ma 1, 8 m, podczas gdy powinno mieć, 2, 2 m Brak w nim wentylacji nawiewnej, skutecznej wentylacji wywiewnej, wpustu podłogowego lub studzienki ściekowej z podłączeniem do kanalizacji, zlewu i zaworu czerpalnego, wydzielonego pomieszczenia na skład opału i żużla. Drzwi do pomieszczenia są ażurowe i drewniane, wadliwie wykonano podłączenie wody do napełniania instalacji. Nieprawidłowo wykonano zabezpieczenie kotła, nadto brak termometru, manometru, rury przelewowej z naczynia wzbiorczego i przewodu odpowietrzającego rury sygnalizacyjnej z naczynia wzbiorczego. Wadliwie wykonano instalację ciepłej wody użytkowej, ponadto w budynku brak zaworu antyskażeniowego, brak instalacji cyrkulacji c.w.u., brak opomlarowania na każde mieszkanie. Autor ekspertyzy stwierdził, że pomieszczenie kotłowni nie kwalifikuje się do montażu kotła c.o. o mocy powyżej 25 kW, ponieważ nie spełnia wymogów określonych przepisami. Reasumując organ stwierdził, że zrealizowana samowolnie instalacja nie spełnia warunków technicznych - zarówno w kwestii zabezpieczenia instalacji, jak również tych przewidzianych dla pomieszczenia, w którym umieszczono kocioł (komin wykonano prawidłowo). Dalej organ stwierdził, że gdyby PINB orzekł o wykonaniu zaleceń zgodnie z przedstawioną ekspertyzą, w istocie udzieliłby inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego instalację o zupełnie innej charakterystyce technicznej niż obecna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.W., reprezentowana przez R.E.. Strona zarzuciła, że w decyzji pominięto naruszenie konstrukcji budynku, pęknięcia ścian i tynków oraz przechylenie stropów i podłóg, niewłaściwe wykonanie rozbudowy komina, wadliwie wykonane pokrycie dachu. Nadto nieuwzględniono zapewnienie dla trzech lokali przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, w ekspertyzie elektrycznej błędnie przyjęto usytuowanie lokali mieszkalnych przyjmując, że są tylko dwa lokale, podczas roboty dotyczą trzech lokali mieszkalnych (jeden na parterze i dwa na piętrze). Dalej strona zarzuciła, że nakazanie obowiązku demontażu wadliwie wykonanej instalacji c.o. wraz z kotłem c.o. bez rozwiązania innego ogrzewania lokali jest nieuprawnione i niedopuszczalne, nadto nie doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przeniesienie sposobu rozwiązania ogrzewania mieszkań z inwestora na współwłaścicieli, zdaniem strony, jest nieporozumieniem, ponieważ przed przystąpieniem do wykonania robót, mieszkania posiadały własne ogrzewania. W opinii kominiarskiej nie odniesiono się do wszystkich przewodów kominowych budynku. Strona wskazała, że błędem organu jest powoływanie się na dziennik budowy, który w danej sprawie nie może spełniać roli dokumentu urzędowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku wyznaczając termin na trzy miesiące od dnia doręczenia decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania wymienionych robót budowlanych spowoduje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W omawianym przypadku dyspozycji przepisu art 51 ust. 1 pkt 2. ustawy odpowiada również obowiązek dotyczący demontażu instalacji oraz kotła c.o. Jako prawidłowe uznał organ odwoławczy stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie ma innej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem tego zakresu robót jak tylko roboty demontażowe. Organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zakres robót i czynności naprawczych określony został na podstawie ustaleń zawartych w opracowaniach technicznych, przedłożonych przez adresata decyzji. Wykonane ekspertyzy organ uznał za miarodajne i wiarygodne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że ewentualne nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, wynikające z faktu prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, podlegają usunięciu w ramach odrębnego postępowania, zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, odnoszącym się do utrzymania obiektów budowlanych. Od powyższej decyzji organu drugiej instancji I.E., reprezentowania przez I.E., wniosła skargę. W skardze skarżąca powieliła zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w parciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do treści wskazanego powyżej przepisu ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Trzeba podnieść, że przepis komentowanego artykułu znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych, o czym stanowi przepis art. 51 ust. 7. Norma prawna zawarta w art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy odnosi się do sytuacji, w których roboty budowlane wykonano w następujących okolicznościach (art. 50 ust. 1): 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach; przy czym są to przypadki inne niż określone w art 48 ust. 1 i 49b ust. 1. Przytoczony powyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 reguluje jeden z etapów postępowania legalizacyjnego. Celem i istotą takiego postępowania jest, w pierwszej kolejności, doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym należy tu mieć na uwadze przepisy prawa administracyjnego. Czynności procesowe jakie podejmuje organ w postępowaniu legalizacyjnym zmierzają zatem do ustalenia czy roboty budowlane przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej naruszają odpowiednie normy prawa administracyjnego, a jeżeli doszło do ich naruszenia, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W wypadku ustalenia, że brak jest możliwości technicznych doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ administracyjny orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art, 51 ust. 1 pkt 1). Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega zatem na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, str. 493, LexisNexis, oraz Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego 2 wyd. str. 550). W badanej sprawie pozostaje poza sporem kwestia, że w ramach zgłoszenia przeprowadzenia remontu budynku nr 7 przy [...] inwestor - Gmina przeprowadził roboty budowlane polegające na wymianie instalacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i zainstalowaniu kotła w pomieszczeniu piwnicznym budynku oraz na wymianie instalacji elektrycznej. Na przeprowadzenie tychże robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił, a zatem wyżej wskazane roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ nadzoru budowlanego jako te, o których mowa w art. 50 ustawy. Podjęcie w sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzedziło wydanie postanowienia w którym mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, które jak wyżej podniesiono stało się przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wykonując nałożony przez organ obowiązek, inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną instalacji elektrycznej wykonanej w mieszkaniach nr 2 i 3 w [...], ekspertyzę techniczną instalacji c.o. i wod.- kan. w tym samym budynku oraz protokół nr [...] z przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń grzewczo - kominowych. Ekspertyzy oraz oceny techniczne sporządzone na podstawie ari 81 c ust. 2 ustawy stanowią istotny dowód w sprawie, której przedmiotem jest legalizacja samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Jak każdy dowód ekspertyza oraz ocena techniczna podlegają ocenie organu orzekającego w sprawie, przy czym ocena ta przeprowadzona jest zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. W tym ostatnim przypadku organ administracyjny ma w szczególności obowiązek zbadać, czy ocena lub ekspertyza jest kompletna, zupełna i daje odpowiedzi na istotne w sprawie pytania, a w sytuacji uchybień w tym zakresie zadaniem organu jest zwrócenie się o uzupełnienie bądź wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości. Trzeba pamiętać o tym, że organ orzeka na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ekspertyza i ocena techniczna są jedynie jego częścią. A zatem, jeżeli treść omawianego tutaj dowodu nie jest spójna z pozostałym materiałem dowodowym, to okoliczność ta podlega ocenie organu oraz winna być wyjaśniona. Z treści ekspertyzy technicznej instalacji elektrycznej wynika, że przedmiotem opracowania była instalacja elektryczna w mieszkaniach nr 2 i nr 3 w budynku nr 7 przy ul. [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w danym budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne, czyli jeden na parterze oraz dwa na piętrze. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem może wskazywać że przedmiotem badania nie objęto instalacji elektrycznej w jednym z mieszkań, co czyniłoby ekspertyzę niekompletną, podważając tym samym wiarygodność tego dowodu. Powyższej okoliczności organ nie wyjaśnił, jak również pomimo zgłoszonego w odwołaniu zarzutu, nie ustosunkował się do niej. Budzi zastrzeżenia pod względem zgodności z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 rozstrzygnięcie organu zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji pierwszej instancji Przypomnieć należy, że zgodnie z jego treścią organ zobowiązał inwestora do demontażu wykonanej instalacji c.o. wraz z kotłem c.o. W ocenie Sądu demontaż instalacji c.o. i pozostawienie budynku mieszkalnego bez systemu ogrzewania nie jest stanem zgodnym z prawem. Zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie okoliczność, że dany budynek przeznaczony jest do zamieszkania przez ludzi, trudno zatem przyjąć, że wykonanie robót budowlanych polegających jedynie na demontażu instalacji c.o. stanowi doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jak wyżej wskazano przez stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2, należy rozumieć w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Rozwiązań w tym zakresie należało zatem poszukiwać w projekcie budowlanym lub innym dokumencie określającym warunki pozwolenia na budowę. W wypadku niemożności poczynienia ustaleń pod tym kątem, gdyż takiej ewentualności ze względu na wiek budynku wykluczyć nie można, organ winien wskazać rozwiązania techniczne i nałożyć obowiązek wykonania instalacji c.o. Nie można podzielić stanowiska organów obydwu instancji, w myśl którego orzeczenie o wykonaniu zaleceń zgodnie z ekspertyzą stanowiłoby w istocie udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego instalację c.o. o innej charakterystyce niż obecna, Zaprezentowany tu pogląd nie uwzględnia celów i zadań postępowania naprawczego, które winno zmierzać do zapewnienia bezpiecznego i zgodnego z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy użytkowania obiektu. Trzeba zauważyć, że obiekt budowlany, który pozbawiony jest jakiegokolwiek systemu ogrzewania, nie spełnia wymogów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy, w zakresie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu. A zatem pozostawienie budynku bez rozwiązań w zakresie centralnego .ogrzewania nie można uznać za stan zgodny z prawem, gdyż obiekt taki nie może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. Trzeba pamiętać, że analizowana sprawa administracyjna dotyczyła robót budowlanych wykonanych w ramach zgłoszenia remontu z dnia [...] lutego 2013 r., z przekroczeniem jego zakresu. Ramami tego postępowania nie były objęte wady budynku, o których mowa w skardze, czyli: pęknięcia ścian i tynków, ugięcia i przechylenia stropów. Tego rodzaju uchybienia winny być przedmiotem postępowania opartego na przepisach rozdziału 6. Utrzymanie obiektów budowlanych, nie mogą być natomiast rozpatrywane w ramach postępowania naprawczego. Inny jest bowiem przedmiot poszczególnych postępowań, a co za tym idzie, postępowania wyjaśniające ukierunkowane jest na ustalenie odmiennych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.z 2002 r. nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku zawarto na podstawie art. 152 tej ustawy.