II SA/Go 834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Komisji Konkursowej powołanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., NR [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] października 2019 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w tej samej dacie) A.S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na:,, 1. stanowisko komisji konkursowej powołaniem Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Wójta Gminy [...] niedopuszczającej skarżącego do konkursu na stanowisko określone w przywołanym zarządzeniu (tj. dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]), 2. warunki określone przez Wójta Gminy w załączeniu nr 1 do zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2019 r., 3. Naruszenie przez organ władzy publicznej przepisów i norm prawnych przytoczonych w piśmie ", wnosząc o ,,uchylenie stanowiska komisji konkursowej (...) niedopuszczającej skarżącego do konkursu (...) i uznanie, że stanowisko komisji konkursowej naruszyło dobra żalącego prawem chronione". Zaskarżonemu stanowisku komisji konkursowej skarżący zarzucił naruszenie: 1. § 6 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587, dalej jako rozporządzenie z 11 sierpnia 2017 r.) poprzez przyjęcie, że miał on obowiązek dostarczenia komisji konkursowej oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 3 a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w przypadku kandydata na dyrektora publicznej szkoły urodzonego przed dniem 1 sierpnia 1972 r. (dalej jako ustawa lustracyjna), 2. art. 7 ust. 1 i 3a w zw. z art. 8 pkt 45 ustawy lustracyjnej poprzez przyjęcie, że skarżący miał obowiązek przekazania komisji konkursowej oświadczenia o dopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 i 3a cyt. ustawy, co skutkowało niedopuszczeniem skarżącego do konkursu na stanowisko określone w powołanym zarządzeniu, 3. art. 8, art. 19, art. 65 § 2, art. 104 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, iż organ prowadzący, który ogłosił konkurs oraz komisja konkursowa nie przekroczyli swoich kompetencji i działali na podstawie i w granicach prawa. Na marginesie organ dodał, iż skarga może być uznana za niedopuszczalną, mając na uwadze, że komisja konkursowa została błędnie uznana za organ administracji publicznej oraz z uwagi na niezaskarżalność aktu prawnego pochodzącego od komicji konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Komisji Konkursowej, powołanej przez Wójta Gminy na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w sprawie odmowy dopuszczenia kandydata – A.S. do postępowania konkursowego. Za przyjęciem powyższej kwalifikacji przemawia analiza treści skargi A.S. z dnia [...] października 2019 r., w której podaje, iż skarży ,,stanowisko komisji konkursowej" niedopuszczającej go do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz sformułowane w skardze żądanie o ,,uchylenie stanowiska komisji konkursowej" i ,,uznanie, że stanowisko komisji konkursowej naruszyło dobra żalącego prawem chronione". Zatem w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany poddać analizie i ocenie czy objęta przedmiotową skargą uchwała stanowi akt prawny podlegający kognicji sądu administracyjnego. Negatywny wynik takiej analizy oznacza, iż skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Istotnym z punku widzenia rozpoznawanej sprawy jest, iż w zakresie oceny dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej w stosunku do uchwały komisji konkursowej w sprawie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 5/14. NSA stwierdził mianowicie, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu NSA wskazał, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę o zatwierdzeniu konkursu bądź jego unieważnieniu i zarządzeniu nowego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia) jako wynik dokonanej przez ten organ obligatoryjnej oceny konkursu (a więc i wydanej uchwały komisji konkursowej), także pod względem nieuzasadnionego dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jak również innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlegającym kognicji sądów administracyjnych. NSA podkreślił w uchwale również, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę publiczną, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu, z czego trudno wysnuć tezę o posiadaniu przez komisję charakteru organu administracji publicznej, czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym, chociaż jest to podmiot wykonujący ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej. Ponadto jest to podmiot powoływany doraźnie, w celu wykonania określonej czynności a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego. Podkreślić należy, iż uchwała składu siedmiu sędziów NSA posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu tego sądu. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Dodać należy, iż cytowana uchwała z dnia 13 kwietnia 2015 r. jest w przedmiotowej sprawie wiążąca dla tutejszego Sądu mimo, że uchwała komisji konkursowej objęta przedmiotowa skargą, wydana została na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, podczas gdy uchwała NSA odnosiła się do uchwały komisji konkursowej podjętej na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, gdyż przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r. ma tą samą jednostkę redakcyjną co w rozporządzeniu z 8 kwietnia 2010 r. oraz identyczne brzmienie. Z powyższych względów brak było podstaw do odstąpienia od interpretacji wyrażonej przez NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015r. W tym stanie rzeczy, uznając, iż zaskarżony akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie dodać należy, że wobec treści cytowanej uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., w przedmiotowej sprawie aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogłoby być zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Sąd jednak nie mógł zakwalifikować złożonej przez A.S. skargi z dnia [...] października 2019 r. jako skargi na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r., gdyż w skardze taki akt nie został wskazany, co jest logiczne, gdyż skarga została złożona przed dniem wydania tego zarządzenia, a zatem nawet jeżeli tak by zakwalifikować przedmiotową skargę, to jako przedwczesna i w konsekwencji niedopuszczalna, podlegałaby ona odrzuceniu.