II SA/Go 837/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Decyzją z dnia [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. na podstawie art.7 pkt.5, art.39 ust.1, art.2 ust.1, art.11 ust.2, art.106 ust.4 i art. 107 ust.1 i 4 w związku z art.106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm./ odmówił przyznania D. B. zasiłku celowego na wydatki związane z dojazdem na rozprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 10 października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 26 września 2007 r. D. B. złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy w postaci zasiłku celowego na sfinansowanie kosztów przejazdu na rozprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wyznaczoną na dzień 10 października 2007 r. Stosownie do art. 79 § 1 kpa organ poinformował wnioskodawczynię, iż w celu rozpatrzenia wniosku niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego informując jednocześnie o wyznaczeniu jego przeprowadzenia w miejscu jej zamieszkania na dzień 18 października 2007 r. Podano w piśmie także, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu skutkować będzie wydaniem decyzji odmownej. W dniu 18 października 2007 r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone ustawą o pomocy społecznej uzasadniające udzielenie jej pomocy w żądanym zakresie. Pomimo wiedzy D. B. o terminie przeprowadzenia zaplanowanego wywiadu nie zastano skarżącej w domu. W tej mierze przytoczono w uzasadnieniu przepisy art. 2 ust.1, art.4, art. 11 ust.2, art. 39 ust.1, art.106 ust.4, art.107 ust. 1 i ust. 4, a także przywołano treść rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego /Dz. U. Nr 77, poz. 672/. Stosownie do w/w przepisów organ stwierdził, iż nieobecność w miejscu zamieszkania w wyznaczonym terminie świadczy jednoznacznie o braku współpracy w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, a bez wywiadu trudno jest określić czy pomoc na wnioskowany cel stanowi niezbędną potrzebę, której przyznanie organ winien decyzją dokonać. W tej mierze brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym skutkowała wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Wywiad bowiem, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, jest sposobem zbierania informacji i swoistym trybem postępowania dowodowego, a sam kwestionariusz wywiadu jest szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kpa mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Od tej decyzji skarżąca D. B. wniosła w terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zarzucając decyzji naruszenie prawa, a organowi wiadomo z urzędu od wielu lat, iż potrzebuje dodatkowe środki, aby uczestniczyć w rozprawach przed sądem wobec negatywnych decyzji w sprawach udzielania jej odmowy przez organy zarówno I jak i II instancji. W jej ocenie nie każdy wniosek wymaga przeprowadzenia wywiadu tym bardziej, że wobec składanych jej wniosków Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie takie wywiady przeprowadzał i z urzędu znana jest temu organowi jej sytuacja rodzinna i materialna. Ostatni wywiad środowiskowy organ ze skarżącą przeprowadził w dniu 21 września 2007 r. i on powinien być podstawą dla wydania decyzji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu zgodnie z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stąd też rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego na koszty dojazdu do Sądu na rozprawę organ obowiązany był ustalić rzeczywistą sytuację osoby ubiegającej się o takie świadczenie, przy czym ustalenie stanu faktycznego w sprawach pomocowych może nastąpić tylko w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu strony. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym. Stąd wywiad środowiskowy jest kluczowym dowodem w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, bowiem pozwala na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia osoby w formie żądanej pomocy. Analizując akt organu I instancji SKO uznało, że przy wydawaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa ani materialnego ani procesowego. W sytuacji gdy osoba uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu będącego podstawowym dowodem w toczącym się postępowaniu to zdaniem organu II instancji upoważnia to organ do uznania jej braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji i uzasadnia odmowę przyznania pomocy. Od tej decyzji D. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzucając, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo i jest wynikiem biurokratycznego i bezdusznego działania organów. Jej zdaniem decyzja jest bezprawna, bezzasadna i wydana bez podstawy prawnej. Nadto jej zdaniem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej bezzasadnie wymaga przeprowadzania wywiadów za każdym złożonym wnioskiem mimo, że jej sytuacja znana jest organowi a pracownicy socjalni co najmniej dwa razy w miesiącu przeprowadzają u niej wywiad . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty które zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę iż stosownie to treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270/ zwanej dalej ppsa – sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Zgodnie z art. 39 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U Nr 64 poz.593 ze zm. – zwanej dalej ustawą – zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu . W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o nie. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny /art.107 ust.1 ustawy/. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowiąc jednocześnie protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 kpa. Jednocześnie art. 4 ustawy zobowiązuje osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji a brak tego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej /art. 11 ust. 2 ustawy/. Obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego. Powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, a organ odwoławczy to w pełni zaakceptował, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu świadczyło o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym, co stało się podstawą w związku z wyżej cytowanym przepisem odmowy przyznania zasiłku celowego. Podkreślenia wymaga fakt, iż w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli / art. 7 kpa/ z uwzględnieniem generalnej dyrektywy z art. 3 ust. 4 ustawy stanowiącej, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przypadku biernej czy tez negatywnej postawy wnioskodawcy na tym etapie postępowania organ nie jest zwolniony od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art.77 § 1 kpa/. Oznacza to, że w sytuacji uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu /w zakresie obejmującym rozmowę w miejscu zamieszkania/ na skutek okoliczności leżących po stronie wnioskodawcy, organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać dane np. przez rozmowę z innym członkami rodziny /o ile wnioskodawca je posiada/, uwzględnić te już posiadane z urzędu np. w wyniku uzyskanego wcześniej wywiadu środowiskowego i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. Dopiero analizując zebrane w taki sposób dane organ może rozważać zaistnienia przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy i zastosować przewidzianą w niej sankcję. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie oceniły sytuacji bytowej skarżącej uznając, że tylko jej negatywna postawa uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wbrew stanowisku organów ustalenie sytuacji bytowej D. B. w kontekście zgłoszonego wniosku o zasiłek celowy mimo negatywnej postawy nie było nie możliwe. Faktem znanym Sądowi z urzędu, a także i obu organom jest to, iż skarżąca od lat korzysta ze stałych i doraźnych form pomocy społecznej. Składa liczne wnioski o świadczenia w związku z czym pracownicy socjalni sukcesywnie przeprowadzają w miejscu jej zamieszkania rodzinne wywiady środowiskowe. W tym wypadku skarżąca powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji na wywiad przeprowadzony w dniu 21 września 2007 r., a więc na 5 dnia przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie. Do tej okoliczności organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się. Wskazać również należy, iż fakt nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania w dacie planowanego wywiadu nie zwalniał pracownika socjalnego od utrwalenia czynności wywiadu w wymaganej formie. Tymczasem pracownik socjalny ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki urzędowej /nazwanej protokołem/, w której stwierdził, iż skarżąca nie była obecna w zajmowanym przez nią mieszkaniu. Dokument ten miał stanowić potwierdzenie braku współpracy ze strony skarżącej i stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie czyni on jednak zadość wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, wywiad stanowi szereg czynności postępowania dowodowego /rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji/ utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Zauważyć należy, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany stanu faktycznego co czyni aktualnym zagadnienie, jaki moment jest miarodajny do oceny sprawy dla potrzeb rozstrzygnięcia. Należy przyjąć w takim wypadku, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przyznania jej zasiłku celowego na dojazd na rozprawę w sądzie w dniu 10 października 2007 r., a decyzję organ I instancji wydał już po terminie rozprawy to jest w dniu 26 października 2007 r. nie prowadząc żadnych ustaleń czy skarżąca była obecna w tym dniu w Sądzie czy też nie, co czyniło by w tym drugim przypadku bezprzedmiotowym wydanie decyzji merytorycznej. Podobnie postąpił organ II instancji wydając decyzję w dniu 26 listopada 2007 r. Z analizy protokołów rozpraw w tutejszym Sądzie z dnia 10 października 2007r. wynika, iż skarżąca w tym dniu nie stawiła się na dwie rozprawy wszczęte z jej skarg /k.- 17 akt/. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ppsa w związku z art. 135 ppsa Sąd zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą organu I instancji uchylił.