II SA/Go 839/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi I.Ż., M.Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. 1. Dnia 11 kwietnia 2013r. I.Ż. i M.Ż. złożyli w Starostwie Powiatowym zgłoszenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków, wynikające z zakończenia budowy domu. W zgłoszeniu tym wykazali, że na stanowiącej przedmiot ich współwłasności działce nr ewid. [...] (KW nr [...]) o powierzchni 0,1253 ha część o powierzchni 0,0629 ha zajmuje teren zabudowany mieszkaniowy (oznaczony symbolem B), natomiast część o powierzchni 0,0624 ha zajmuje użytek rolny (oznaczony symbolem R IIIb). Do wniosku przedłożyli m.in. decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, stanowiących część działki nr [...] o powierzchni 0,629 ha sklasyfikowanych jako grunty rolne klasy R IIIb. Operat został przyjęty do zasobu ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W związku z potrzebą pozyskania dodatkowych dowodów celem wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany użytku na przedmiotowej działce. W toku postępowania administracyjnego, na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ poczynił następujące ustalenia. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2007 r. omawiana działka nr [...] oznaczona została w tym planie symbolem "MN" z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Starosta zezwolił, na wniosek M.Ż., z działki nr [...] o powierzchni ogólnej 0,1253 ha stanowiącej użytki rolne – grunty orne R lllb, na wyłączenie z produkcji rolnej w granicach i o powierzchni ujawnionej na projekcie wyłączenia z produkcji rolnej i projekcie wykazu zmian danych ewidencyjnych gruntów rolnych o powierzchni 0,0629 ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Starosta zatwierdził M.Ż. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami. Obszar oddziaływania obiektu określono przy tym na działkę nr [...]. Projekt zagospodarowania działki, stanowiący część projektu budowlanego nie zawierał oznaczonej części działki objętej wyłączeniem z produkcji rolnej, natomiast określał m.in. granice opracowania. 2. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] Starosta ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wyliczeniem należności objęty został obszar 0,0080 ha. Naliczone należności dotyczyły obszaru trwałego wyłączenia z produkcji rolnej, który to pozostawał w zgodności z obszarem określonym we wcześniejszej w/w decyzji – pozwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Natomiast nie dotyczyły nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta zatwierdził dla działki nr [...], projekt zamienny oraz zmienił wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Projekt zamienny i zmiana decyzji nie wprowadzała zmiany granicy opracowania oraz obszaru oddziaływania, określonymi w zatwierdzonym w/w decyzją nr [...] projekcie budowlanym. Nadto w toku postępowania administracyjnego pracownicy organu dokonali w dniu [...] kwietnia 2013 r. oględzin omawianej nieruchomości. W jej wyniku stwierdzili: - zabudowę działki budynkiem mieszkalnym wraz z urządzeniami budowlanymi jak : przyłącza i instalacje, ogrodzenie trwałe całej działki, chodniki, opaski budynku, przejazdy utwardzone kostką granitową, - w trakcie budowy drewniany obiekt małej architektury, - istniejące nasadzenia krzewami ozdobnymi w wydzielonej kostką granitową wzdłuż całego ogrodzenia opasce, - w pozostałej części zadarnienie, bez nasadzeń, w części (lewa strona przejazdu do garażu) brak zadarnienia. Stwierdzono również, że przedmiot oględzin stanowi zagospodarowaną jednorodną całość zapewniającą możliwość użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną – 4 zdjęcia oraz protokół podpisany przez przeprowadzającego wizję i przez M.Ż.. Zgodnie ze złożonym do protokołu przez M.Ż. oświadczeniem, strona nie prowadzi działalności rolniczej, działka nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i nie jest na niej, jak i w budynku na niej posadowionym, prowadzona działalność gospodarcza. 3. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta, działając m.in. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu ewidencja gruntów stanowi rejestr nie tylko stanu prawnego, ale i stanu faktycznego, a okoliczności faktyczne sprawy (w szczególności ustalenia poczynione w wyniku oględzin) wskazują na trwałe wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej. Nie stwierdzono bowiem występowania gruntów ornych to jest takich, które pozostają gruntami w stałej uprawie mechanicznej w celu produkcji ziemiopłodów, gruntów pod plantacjami lub szkółkami czy ugorów i odłogów. Stwierdzone zostało natomiast jednorodne zagospodarowanie tej działki, zapewniające możliwość użytkowania budynku mieszkalnego w pełni i zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego jako "tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" odpowiadające gruntom określonym w załączniku nr 6 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "tereny mieszkaniowe". Z kolei przedłożona przez wnioskodawców wraz ze zgłoszeniem zmian danych ewidencyjnych dokumentacja zmian, sporządzona w ramach prac geodezyjno-kartograficznych nie odzwierciedla stanu faktycznego zagospodarowania i użytkowania gruntów działki nr [...], a tym samym nie może być podstawą do wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. 4. Od powyższej decyzji Starosty I.Ż. i M.Ż. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego dokonana została trwała zmiana sposobu użytkowania działki, tj. zdjęcie humusu i rozpoczęcie prac budowlanych powinno skutkować zgłoszeniem do organu ewidencyjnego, aby w miejsce oznaczenia użytku R IIIb – zgodnie ze stanem faktycznym w terenie oraz oznaczeniem wskazanym w Projekcie wykazu zmian danych ewidencyjnych ujawnić użytek oznaczony jako Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane. Zgodnie z zasadami określania przynależności gruntów do poszczególnych rodzajów użytków ustalonymi w ust. 3 pkt 4 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Cel inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nadto odwołujący się uzyskali zarówno pozwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jak i dokonali tego wyłączenia, co potwierdza decyzja o ustaleniu odpowiednich należności z tego tytułu. Jak stanowi art 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ustalona w ust. 3 pkt 1 ww. załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. definicja terenów mieszkaniowych określa dość jednoznacznie, jakie grunty zalicza się do tego rodzaju, a mianowicie grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp,), a także ogródki przydomowe. W cytowanym przepisie prawodawca nie ograniczył zakresu rodzajów urządzeń funkcjonalnych, a jedynie wskazał przez dodanie określenia "itp.", że są to jedynie ich przykłady. Z ustalonego stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że żadna część działki nr [...] nie jest wykorzystywana do produkcji rolniczej. Natomiast w zakresie części działki, której dotyczy wniosek skarżących na dzień oględzin była ona zajęta pod takie urządzenia funkcjonalne jak: ogrodzenie na podmurówce; nasadzenia krzewami ozdobnymi wzdłuż ogrodzenia całej działki oraz oddzielającym go od pozostałego obszaru pasem kostki kamiennej, "zadarnieniem", które można uznać za docelowy trawnik przewidziany w opisie projektu zagospodarowania. Urządzenie na działce żywopłotu z krzewów ozdobnych ma ścisły związek z jej funkcją mieszkalną, co potwierdzają uwarunkowania planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że ogradzanie żywopłotem gruntów ornych na obszarze objętym budownictwem mieszkaniowym w sposób oczywisty byłoby bezcelowe. Zmiana zgłoszona do Starosty przez M. i I.Ż. w zakresie danych objętych ewidencją gruntów i budynków, według wykazu zmian z dnia [...] marca 2013 r., nie odpowiada sytuacji rzeczywistej na gruncie, dlatego nie może ona zostać wprowadzony do bazy danych tej ewidencji. Oznacza to, że stanowisko zajęte przez Starostę w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. w ocenie organu odwoławczego było właściwe. 5. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego I.Ż. i M.Ż. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących organ odwoławczy wydając decyzję nie odniósł się do zapisów obowiązującego dla przedmiotowej działki lokalnego prawa i wydanych decyzji administracyjnych – jakby były nieistotne dla przedmiotowej sprawy. Organ jednostronnie określił znajdującą się na działce zieleń jako ozdobną nie dostrzegając, że pełni ona szereg innych funkcji: zdrowotną, biologiczną oraz ochronną. Dlatego należałoby ją określić mianem "pasa ochronnego". Przywołane przez organ orzecznictwo jest nieadekwatne do rozpatrywanego stanu faktycznego. Z realiów niniejszej sprawy nie wynika, że poza obszarem wyłączonym z produkcji rolnej znajdują się tereny mieszkaniowe w rozumieniu załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., nie wynika to również z protokołu spisanego podczas oględzin, a co za tym idzie, brak jest merytorycznych przesłanek dla uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Obszar rolny działki skarżących nie jest zabudowany żadnym budynkiem, boiskiem, placem zabaw, basenem itp. Przygotowując projekt zagospodarowania terenu skarżący dążyli do przeznaczenia jak najmniejszego obszaru działki na grunty zabudowane, co wiązało się z poniesieniem dodatkowych kosztów na etapie wykonawstwa. Z punktu widzenia decyzji odmownej były to koszty bezzasadne. Ponadto organy orzekające w sprawie dopuściły do sytuacji, że w odniesieniu do działki skarżących odmówiono uznania jej za grunt rolny, podczas gdy status ten podsiada inna, podobnie zagospodarowana działka na tym obszarze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) rozstrzygając sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. 7. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy organizowanie i finansowanie prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym między innymi, rejestracja stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (kataster). W myśl art. 22 ust. 2 tej ustawy właściciele lub inne osoby władające gruntami i budynkami lub ich częściami obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego w katastrze nieruchomości rejestruje się nie tylko stan prawny, ale i stan faktyczny nieruchomości. 7. Szczegółowe dane objęte ewidencją reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Zgodnie z § 10 i 11 rozporządzenia ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Przepis § 35 rozporządzenia określa, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno–budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. Zgodnie z § 59 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są: 1) nazwa obrębu i jego numer stanowiący część składową identyfikatora obrębu, 2) numeryczny opis granic obrębu, uwzględniający granice jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, 3) dane dotyczące działek ewidencyjnych wchodzących w skład obrębu, 4) dane dotyczące budynków stanowiących część składową gruntu, 5) dane o usytuowaniu budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, 6) dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych, 7) dane dotyczące rejonów statystycznych. Przepis § 60 dzieli użytki gruntowe wykazywane w ewidencji na następujące grupy: 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, 5) nieużytki, 6) grunty pod wodami, 7) tereny różne oznaczone symbolem. Użytki rolne dzielą się zaś na: 1) grunty orne, 2) sady, 3) łąki trwałe, 4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem, 5) grunty rolne zabudowane, 6) grunty pod stawami, 7) rowy. Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z pkt 3 ppkt 1 załącznika Nr 6 do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Dodatkowo zgodnie z pkt 3 ppkt 4 do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśne. 8. Dokonując kwalifikacji przedstawionego stanu prawnego do przedmiotu sprawy należy wskazać, że z przedmiotowych przepisów wynika, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do wskazanego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie stan ten został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji) z dnia [...] kwietnia 2013 r. wraz z dokumentacją zdjęciową znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Wyniki tych ustaleń, tak dla organów i dla sądu, nie pozostawiają wątpliwości, że część działki, której dotyczy wniosek skarżących nie jest wykorzystywana jako użytek rolny (łąka trwała, jak twierdzą skarżący, pkt 1 ppkt 3 załącznika nr 6) tylko stanowi, typowy dla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, grunt zabudowany i zurbanizowany (teren mieszkaniowy pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6). Składa się bowiem na niego podwórze i ogródek przydomowy. Faktyczne wykorzystywanie tego gruntu odpowiada przy tym jego funkcji wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego dnia [...] czerwca 2002 r., Nr XXXVI/341/02. 9. Ustaleniom tym nie stoi na przeszkodzie to, że decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wyłączono z produkcji rolnej tylko część tej działki. Decyzję tę wydano bowiem w 2007 r., a w toku niniejszego postępowania administracyjnego oceniano aktualny, faktyczny sposób zagospodarowania działki, według stanu na 2013 r. Analiza przepisów art. 4 pkt 11, 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) wskazuje, że choć wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje na podstawie wydanej decyzji w tym przedmiocie, to jednak o podstawie takiego wyłączenia decyduje faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania danego gruntu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., II OSK 490/11). Stan ewidencyjny, który rejestruje również stan faktyczny uwzględnia zatem zmianę sposobu wykorzystania gruntu i odzwierciedla stan faktyczny. Z tych względów niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego kwalifikacji. W kontrolowanym postępowaniu sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów materialnych lub proceduralnych skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.