II SA/Go 839/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzenie ścieków do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją [...] z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) pozwolenia wodnoprawnego na: 1) wykonanie urządzenia wodnego – wylotu betonowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], 2) usługi wodne: a) pobór wód podziemnych (z ujęcia zlokalizowanego w Miejscu Obsługi Podróżnych ,,L" przy drodze ekspresowej [...], na dz. [...]) w ilości maksymalnej 0,000202 m3/s, b) wprowadzanie do urządzenia wodnego ścieków w ilości maksymalnej 0,000001839 m3/s. [...] sierpnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni (dalej: PGWWP), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180, dalej jako P.w.) i na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP, ustaliło GDDKiA, w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], za okres [...] maja – [...] grudnia 2018 r. w wysokości 24 zł w tym: 1) 23,74 zł za pobór wód podziemnych, 2) 0,11 zł za wprowadzanie ścieków do ziemi. Opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 1 i 5 P.w. oraz § 15 pkt 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako rozporządzenie), w zakresie pkt 1 jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (500 zł na dobę za 1 m 3/s), maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (0,00020200 m 3/s) i czasu (235 dni), w zakresie pkt 2 jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (250 zł na dobę za 1 m 3/s), maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (0,00000184 m 3/s) i czasu (235 dni). Od powyższej informacji GDDKiA złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z ustaloną w informacji wysokością opłaty za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzanie ścieków do ziemi, podnosząc, iż w związku z niewykonaniem inwestycji opłata powinna być anulowana. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 k.p.a. Dyrektor Zarządu PGWWP określił GDDKiA Oddział za okres [...] maja - [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 24 zł w tym: 1) 23,74 zł za pobór wód podziemnych, 2) 0,11 zł za wprowadzanie ścieków do ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie uznał reklamacji GDDKiA, gdyż zgodnie z art. 271 P.w. z obowiązku ponoszenia opłaty stałej nie są wyłączone przedsięwzięcia niezrealizowane, a pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od 11 maja 2018 r. do 11 maja 2038 r. (na pobór wód podziemnych) i 11 maja 2028 r. (na wprowadzanie ścieków do ziemi). Powyższa opłata zdaniem organu określa gotowość środowiska wodnego do korzystania z usług wodnych przez cały okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, istotą tej opłaty jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych, co oznacza obowiązek jej ponoszenia już w momencie uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Na powyższą decyzję skargę wniósł GDDKiA zarzucając naruszenie: - art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w. poprzez nadinterpretację tego zapisu uznając, iż samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], w sytuacji, gdy urządzenia wodne nie zostały zrealizowane, upoważnia do naliczenia opłaty za pobór wód podziemnych oraz za odprowadzanie ścieków do ziemi, jak również nadinterpretowanie, że z przywołanego przepisu wynika obowiązek nałożenia opłaty bez względu czy ścieki są faktycznie odprowadzane oraz czy faktycznie następuje pobór wód podziemnych, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż nie zostało zrealizowane urządzenie wodne – wylot betonowy objęty decyzją z dnia [...] maja 2018 r. oraz urządzenie wodne – studnia do poboru wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr [...], objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem strony skarżącej opłatę za usługę wodną uiszcza się wyłącznie wówczas, gdy jest rzeczywisty pobór wód lub wprowadzanie ścieków, a nie jak twierdzi organ, za samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji nie był sposób naliczenia opłaty stałej, ale sama zasada jej ustalenia, albowiem w ocenie strony skarżącej brak było ustawowych przesłanek do określenia opłaty stałej, gdyż nie wykonano urządzeń wodnych w postaci wylotu betonowego oraz studni do poboru wód podziemnych. Organ nie zaprzeczając temu, że urządzenia wodne nie zostały wykonane uznał jednak, iż zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej, gdyż wystarczającą podstawą jest samo pozwolenie wodnoprawne. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej odnośnie braku podstaw do nałożenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków do ziemi, które miały nastąpić przez urządzenia wodne, które nie postały. Sam fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bez realizacji robót umożliwiających korzystanie przez stronę z uprawnień, wynikających z tego pozwolenia, nie stwarza podstawy prawnej do określenia opłaty stałej. W art. 35 ust. 1 P.w. wskazano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Stosownie do art. 268 ust.1 za usługi wodne uiszcza się opłaty, w tym za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (punkt 1) i za wprowadzanie ścieków do ziemi (punkt 2). W art. 271 określono natomiast sposób ustalenia wysokości opłaty stałej m.in. za pobór wód podziemnych (ust. 2 ) i za wprowadzanie ścieków do ziemi (ust. 5). Z przepisów powyższych wynika, że odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Wobec braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z określonej usługi (w rozpoznawanej sprawie urządzeń do poboru wody i wprowadzania ścieków do ziemi) nie ma możliwości realizowania usługi wodnej i w takiej sytuacji nie można mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 P.w. źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Z powyższego wynika, że organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ co najmniej przedwcześnie nałożył na skarżącego opłatę stałą za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych i za wprowadzanie ścieków do ziemi. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 271 ust. 2 i 5 P.w., co skutkowało tym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaniechał ustalenia, czy strona skarżąca wykonała odpowiednie urządzenia wodne i rzeczywiście ma możliwość korzystania z usługi wodnej. Z tych względów Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien dokładnie i wyczerpująco ustalić stan faktyczny, w szczególności weryfikując twierdzenia skarżącego co do istnienia urządzeń wodnych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, kierując się przy tym zaprezentowaną wyżej wykładnią przepisów prawa materialnego, z której wynika, iż niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej.