II SA/Go 84/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi K.C., Z. i G. małżonków S., S. i W. małżonków K., I. i Z. małżonków F., D. i K. małżonków F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K.C. kwotę 500 (pięćset) zł oraz solidarnie na rzecz małżonków: Z. i G.S., S. i W.K., I. i Z.F., D. i K.F. po 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł solidarnie na rzecz wszystkich skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz miasta [...].12.2003r wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obręb 6 dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej na wniosek R.S., D.Ł. i Z.B.. Decyzja została wydana na podstawie art.4 ust.2.pkt 2,art.59 ust. 1,art. 60 ust.1,2 i 4, art.61 ust.1, art.63 ust.2 i 4, art.64 ust. 1,art. 65 ustawy z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2003r nr 80 poz.717) oraz innych przepisów odrębnych: * ustawy z dnia 27.03.2003r prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r nr 80 poz. 718), * rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2 002r w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r Nr 75, poz. 690), * ustawy z dnia 23.07.2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 162.poz.1568) * ustawy z dnia 27,04.2001r prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 62 poz.627 ze zmianami) * rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003r Nr 120.poz.1133) * rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.09.1998r w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 1998r. Nr 126,poz.839) * ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2000r Nr 71 poz. 838 ze zmianami) * ustawa z dnia 14.03.1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2000r Nr 71 poz. 83 8 ze zmianami) * rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 01.03.1999r.w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U z 1999r Nr 22 poz.206) * rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 03.11.1992r w sprawie ochrony przeciwpożarowej (Dz.U z 1992r Nr 92 poz.460) * rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26,08.2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r Nr 164 poz. 1588) * rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1589) Teren inwestycji jest położony na wschód od śródmieścia przy drodze krajowej prowadzącej do przejścia granicznego w odległości około 1.400 m od mostu:Rodzaj zabudów}' został określony jako sklep branży spożywczo-przemysłowej o powierzchni zabudowy około l .000 m2 . W punkcie IV decyzji określone zostały warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego określone na podstawie analizy stanowiącej załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji w tym nieprzekraczalne linie zabudowy i określenie położenia obiektu w stosunku do marketu położonego na sąsiedniej działce. Decyzja określa także wymagania dotyczące interesów osób trzecich w tym zachowanie przebiegu ulicy wewnętrznej zachodniej umożliwiając wjazd z drogi wydzielonej na zapleczu zabudowy mieszkaniowej szeregowej oraz dojazd do działki nr [...]. Załącznikiem do decyzji jest mapa w skali 3:500 z granicą działki oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, Innych oznaczeń mapka nie posiada, Brak jest także w aktach projektu decyzji. Dla terenu objętego decyzją nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu w niniejszej sprawie organ uznał właścicieli działek sąsiednich przylegających do działki objętej ustaleniami decyzji za strony a są to K.C., Z. i G. małżonkowie S.. S. i W. małżonkowie K.. I. i Z. małżonkowie F.. Odwołanie od decyzji wnieśli K.C.. Z. i G. małżonkowie S., S. i W. małżonkowie K., I. i Z. małżonkowie F. oraz D. i K. małżonkowie F.. Zarzucili decyzji naruszenie prawa materialnego tj.an.61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że inwestycja w postaci pawilonu handlowego jest kontynuacja funkcji linii zabudowy, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu działek sąsiednich. Odwołujący się zarzucili organowi, iż przyjął, że sąsiednią jest działka położona po drugiej stronie drogi publicznej. Wniosek, że za sąsiednią może zostać uznana działka nie sąsiadująca bezpośrednio z działką objęta decyzją, zdaniem odwołujących się jest błędny. Sąsiednie działki zabudowane są domami jednorodzinnymi wolnostojącymi i w zabudowie szeregowej. Nadto zarzucili, że decyzja dotyczy także interesu prawnego i faktycznego właścicieli pobliskich obiektów handlowych. Szczególnie dotyczy to małżonków F. i K.. Utrudni ta inwestycja także dojazd do sklepu położonego w obrębie ulic [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].02.2004r nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art.59 ust 1 ustawy z 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U nr 80 poz.717) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z treścią § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2Q03r w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudów}' o których mowa w art.61 ust 1-5 ustawy. Za strony postępowania organ uznał zarówno właścicieli pawilonu małżonków I. i Z.F. oraz D. i K. małżonków F., ale także właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, co zgodne jest z przepisami art.28 k.p.a. Natomiast zarzut pogorszenia wyników finansowych stron prowadzących działalność handlową w istniejących obiektach nie może być przedmiotem toczącego się postępowania o warunkach zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik K.C. .Z. i G. małżonków S., S. i W. małżonków K., I. i Z. małżonków F., D. i K. małżonków F. oraz Z.F. osobiście. W skardze pełnomocnika został sformułowany zarzut obrazy art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec rażącego pogwałcenia zawartych w tym przepisie zasad. Sąsiednie działki zabudowane są domkami jednorodzinnymi. Są to działki należące do K.C. i małżonków S.. W decyzji organ za sąsiednią działkę uznał działkę położoną po drugiej stronie ulicy, co stanowi niedopuszczalną rozszerzającą interpretację art.61 ustawy. Prawidłowa interpretacja tego przepisu winna prowadzić do konkluzji, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z naruszeniem prawa i zasady dobrego sąsiedztwa. Z.F. zarzucił naruszenie prawa materialnego i art.107 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że decyzja Burmistrza Miasta nie spełnia wymogów określonych w art.107 k.p.a. gdyż decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego z przywołaniem przepisów które legły u podstaw jej wydania. Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania otaczającego terenu nie spełnia wymagań, merytorycznych stawianych opracowaniu analitycznemu lecz jest zbiorem zaleceń i wymagań stawianych wnioskowanej inwestycji. Według skarżącego skoro przedmiotowa działka stanowi część terenu zabudowanego budynkami mieszkalnymi a brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie jej jest przesądzone, domyślnie dominującą funkcją mieszkaniową i brak jest podstaw do podważania tak określonego stanu faktycznego. Zdaniem Z.F. powołanie się w decyzji na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r którego treść dotyczy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w art.61 ust. 1 cytowanej ustawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się za stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył co następuje: Gospodarowanie terenami na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie przepisów szczególnych tzn. ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno-gospodarczego oraz art.61 ustawy z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , co zgodnie z art.4 ust.2 tej ustawy (Dz.U nr 80 poz.717) winno znaleźć swoje miejsce w decyzji o warunkach zabudowy Nadto art.61 ust 1 ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności zamierzonej inwestycji nie Tylko z przepisami szczególnymi ale także jednoczesnego spełnienia następujących warunków: * co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, * teren winien mieć dostęp do drogi publicznej, * istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. * teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów które utraciły moc. • decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji te wszystkie wymogi spełnia w przedmiocie objętym zarzutem skargi pełnomocnika skarżących stron, a dotyczącym pojęcia sąsiedztwa należy zauważyć, iż stanowisko doktryny opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art.61 ust 1 pkt 1 ustawy znaczenia szerokiego. "Zatem działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdej sprawy oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczone tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Ratio legis art.61 w szczególności ust. 1 pkt 1 jest utrzymanie ładu przestrzennego." Nie można zatem z góry założyć, że ład przestrzenny wymaga określonego zagospodarowania tylko działki graniczącej, a wyłącza zagospodarowanie odległej o kilkadziesiąt metrów, nawet przedzielonej ulicą (patrz, komentarz pod redakcją prof. Zygmunta Niewdadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004r). Dlatego też w ocenie Sądu zaprezentowana interpretacja zawężająca pełnomocnika skarżących do art.61 ustawy w skardze nie zasługuje na aprobatę wobec sąsiedztwa pawilonu handlowego "Rondo" za sporną działką. Wydaje się, że ład urbanistyczny został zachowany . Forma przypuszczająca tego zdania wynika z przyczyn dla których Sąd podzielił w części stanowisko skarżącego Z.F. o naruszeniu treści art.107 k.p.a przez organ I instancji. Przedmiotem oceny sądu nie pozostawała jedynie decyzja, ale także dokumenty stanowiące z nią integralną całość, a mianowicie mapa i analiza. Zastrzeżenia sądu budzi mapa, z której nie można odczytać numerów działek, przypisanie konkretnych działek do właścicieli i użytkowników wieczystych, opisów położenia pawilonu. Zaznaczone na kolor żółty części działek pozwalają domyśleć się, iż są to obiekty budowlane, ale do kogo należą i w jaki sposób korespondują w części opisanej decyzji nie można odczytać z akt administracyjnych. Aby Sąd mógł rozstrzygnąć pojęcie sąsiedztwa, które podnoszą skarżący nie może domyśleć się, lecz musi wiedzieć, czy na wschód od działki [...] to pawilon, kto jest właścicielem działki [...], skoro właścicielami działki [...] są małżonkowie S.. Sąd nie miał możliwości wyjaśnienia tych wątpliwości na rozprawie wobec niestawiennictwa stron. Sąd też wobec naruszenia treści art. 107 k.p.a. z mocy art. 145 § 1 pkt "c" i 200 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.