II SA/Go 84/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Komendanta Miejskiej Policji z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego przez rzecznika dyscyplinarnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji orzekł o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko mł. asp. S.S., przedstawiając mu zarzut przekroczenia uprawnień w trakcie wykonywania czynności służbowej polegającej na przeszukaniu pomieszczeń lombardu i zaboru w celu przywłaszczenia telefonu komórkowego. Jednocześnie do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego organ wyznaczył rzecznika dyscyplinarnego Komendy Miejskiej Policji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. rzecznik dyscyplinarny, na podstawie art. 135f ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa o Policji", odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego obwinionego policjanta z uwagi na to, że w ocenie całokształtu zebranego materiału dowodowego, wskazane przez niego czynności dowodowe są nieprzydatne do stwierdzenia winy i zakresu odpowiedzialności funkcjonariusza, w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Od powyższego postanowienia obwiniony wniósł zażalenie do przełożonego dyscyplinarnego - Komendanta Miejskiego Policji. Po rozpoznaniu zażalenia wskazany wyżej organ, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie rzecznika dyscyplinarnego. Postanowienie to zostało obwinionemu doręczone z pouczeniem, że jest ono ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie w toku instancji oraz o możliwości zaskarżenia go bezpośrednio do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Mł. asp. S.S., w dniu [...] stycznia 2006 r. złożył do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji nr [...] dotyczące odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego z dnia [...] listopada 2006 r. Odpowiadając na skargę Komendant Miejski Policji podniósł, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2006 r. pouczenie o przysługującym prawie do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego było błędne, gdyż przedmiotowe postanowienie nie jest objęte kognicją tego sądu. W ocenie organu, przedmiotowe postanowienie w szczególności nie należy do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Komendant Miejski Policji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 138 ustawy o Policji, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje policjantowi od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Postanowienie przełożonego dyscyplinarnego utrzymujące w mocy postanowienie rzecznika dyscyplinarnego o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego, wydane na podstawie art. 135 f ww. ustawy, jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zdaniem organu, którego działalności skarga dotyczy, nie przysługuje zatem na powyższe postanowienie skarga do sądu administracyjnego. Dodatkowo organ podkreślił, że gwarantowane obwinionemu prawa w postępowaniu dyscyplinarnym nie zostały w ten sposób naruszone, bowiem zaskarżone postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania każdej skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w razie jej niedopuszczalności skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Po myśli art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy, skarga podlega również odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 P.p.s.a., sądy te są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 ww. ustawy, ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stosunek służbowy służb mundurowych (w tym policji) nie jest stosunkiem o charakterze cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem niepracowniczym o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, co do zasady, sprawy o roszczenia wynikające z bytu prawnego takiego stosunku rozpoznawane są w drodze postępowania administracyjnego, z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie dyscyplinarne, w sprawach dotyczących funkcjonariuszy zmilitaryzowanych służb publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym (ogólnym lub szczególnym) sensu srticto, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. dlatego też, przepis ten, wbrew stanowisku organu, nie może stanowić podstawy do oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi. Jednakże, na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności orzecznictwa dyscyplinarnego w sprawach i w zakresie, przewidzianym w przepisach ustaw szczególnych. Taki przepis szczególny, w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Policji, stanowi wskazany przez organ przepis art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że kognicją sądu administracyjnego objęto jedynie wskazane przez ustawodawcę władcze rozstrzygnięcia organów w postępowaniu dyscyplinarnym, które zasadniczo kończą to postępowanie bądź poprzez merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy (art. 135j ww. ustawy) bądź w inny sposób (np. postanowienie wyższego przełożonego dyscyplinarnego o odmowie przyjęcia odwołania – art. 135k ust. 3). W niniejszym postępowaniu przedmiot skargi stanowi, wydane na podstawie art. 135 f ust. 7, ustawy o Policji, postanowienie przełożonego dyscyplinarnego utrzymujące w mocy postanowienie rzecznika dyscyplinarnego o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego funkcjonariusza Policji obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym. Zważyć należy, że istotą sprawy jest rozstrzygnięcie przez przełożonego dyscyplinarnego, we właściwym trybie, w przedmiocie wszczętego [...] stycznia 2006 r. przez Komendanta Miejskiego Policji postępowania dyscyplinarnego wobec mł. asp. S.S.. W tej sytuacji oczywistym jest, że przebieg czynności dowodowych prowadzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w postępowaniu dyscyplinarnym, mających na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jest jedynie postępowaniem incydentalnym (wpadkowym), wobec właściwego postępowania dyscyplinarnego. Obwiniony w trakcie postępowania ma zagwarantowaną możliwość obrony i kontrolowania przebiegu poszczególnych czynności, m.in. w zakresie określonym w art. 135f ustawy o Policji, w tym prawo do wnoszenia do przełożonego dyscyplinarnego zażaleń na postanowienia wydane w toku postępowania przez rzecznika dyscyplinarnego (art. 135 f ust. 1 pkt 5, w związku z ust. 8 ww. ustawy). Jak słusznie podnosi jednak organ, zażalenia to nie są środkami zaskarżenia w toku instancji. Dwuinstancyjność postępowania dyscyplinarnego, o której mowa w przepisie art. 135 k ust. 1 ww. ustawy, oznacza bowiem prawo odwołania się (zażalenia) od wydanego w pierwszej instancji przez przełożonego służbowego orzeczenia co do istoty sprawy (postanowienia kończącego w inny sposób postępowania dyscyplinarne) do wyższego przełożonego dyscyplinarnego (z uwzględnieniem ust. 4). W konsekwencji, postanowienia Komendanta Miejskiego Policji utrzymującego w mocy postanowienie rzecznika dyscyplinarnego o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego funkcjonariusza Policji S.S. z dnia [...] listopada 2006 r., nie można zatem uznać za orzeczenie ani też postanowienie kończącego postępowanie dyscyplinarne wobec niego, w rozumieniu art. 138 w związku z art. 135j ust. 1, art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji. Sąd podziela także stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym obwiniony nie zostanie pozbawiony prawa do obrony swych prawa w postępowaniu dyscyplinarnym, gdyż zakres i prawidłowość czynności dokonywanych w postępowaniu przez rzecznika dyscyplinarnego, w tym również dostateczność wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oceni przełożony dyscyplinarny wydając orzeczenie co do istoty sprawy lub postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne. Rozstrzygnięcie to będzie podlegało odwołaniu (zażaleniu) do wyższego przełożonego dyscyplinarnego, a po wyczerpaniu toku instancji, także ewentualnej skardze do sądu administracyjnego. Jak wyżej wskazano, postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają (vide J.P. Tarno Prawo do postępowania przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 39-40). Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie przewiduje sądowej kontroli legalności zaskarżonego przez stronę postanowienia rozstrzygającego kwestie incydentalną – wniosku dowodowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że wynik badania dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie jest negatywny co, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje jej odrzuceniem. Na marginesie powyższych okoliczności należy wskazać także, że błędne pouczenie przez organ o przysługującym stronie prawie do zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego, nie tworzy takiego uprawnienia. Wprawdzie błędne pouczenie przez organ co do prawa zaskarżenia decyzji nie może nigdy szkodzić stronie, która się do niego zastosowała, ale tez nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień, naruszających ustalone w odpowiednich przepisach zasady postępowania. W niniejszej sprawie nie mogło zatem prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Jednocześnie Sąd zważył, że zastosowanie w zaskarżonym postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji częściowo błędnego pouczenia o treści: "obwiniony może zaskarżyć je bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia", może być wynikiem sporządzenia postanowienia zgodnie ze wzorem ustanowionym w załączniku nr 23 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjanta (Dz.U. Nr 198, poz. 1933). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zawarte we wzorze pouczenie nie może być stosowane wobec postanowień wydawanych przez przełożonego dyscyplinarnego w sprawach incydentalnych, niekończących postępowania dyscyplinarnego. Po wtóre, podkreślenia wymaga fakt, że w dacie wydawania powyższego aktu wykonawczego do ustawy o Policji tryb postępowania przed sądami administracyjnymi regulowała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W dniu 1 stycznia 2004 r., w związku z reforma systemu sądownictwa administracyjnego, weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, która uregulowała odmiennie tryb zaskarżania poddanych kontroli tych sądów aktów i czynności. Zgodnie z przepisem art. 53 § 1 w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od daty otrzymania rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności ta skarga dotyczy.