II SA/Go 84/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. i R. B. na czynność [...] w [...] w przedmiocie prowadzenia procedury "Niebieska Karta" postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] r. D. B. i R. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na czynność Zespołu Interdyscyplinarnego ds. [...] w [...] (dalej: "Zespół Interdyscyplinarny" albo "Zespół") polegającą na niedopuszczeniu do udziału w procedurze "Niebieskiej Karty" ustanowionego w charakterze pełnomocnika radcy prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie powyższej czynności albo uznanie jej bezskuteczności oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony powinna mieć ona zawsze prawo do pomocy profesjonalnego prawnika. W odpowiedzi na skargę Zespół Interdyscyplinarny poinformował, że skarżący są osobami podejrzewanymi o stosowanie przemocy domowej, a zespoły interdyscyplinarne ani grupy diagnostyczno-pomocowe nie są urzędami, przed którymi adwokaci i radcowie prawni byliby uprawnieni do reprezentowania stron. Procedura "Niebieskiej Karty" nie stanowi postępowania, a zespół interdyscyplinarny nie jest organem administracji publicznej. Samą procedurę "Niebieskiej Karty", uregulowano w ustawie z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1249, z 2023 r. poz. 535; dalej u.p.p.d.), natomiast sam przebieg tej procedury, określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z 6 września 2023 r. w sprawie procedury "Niebieskiej Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz.U. z 2023 r. poz. 1870; dalej jako r.p.n.k.). Wymienione powyżej akty prawne, nie zawierają regulacji dotyczących możliwości reprezentowania osoby, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc domową, przez pełnomocnika lub adwokata. Działania prowadzone w ramach realizacji procedury "Niebieskiej Karty" są szczególnym rodzajem postępowania i wymagają przede wszystkim indywidualnego udziału we wszystkich czynnościach. Art. 9c ust 4 u.p.p.d. nie wymienia pełnomocnika, adwokata czy obrońcy w działaniach podejmowanych w famach procedury "Niebieskiej Karty". W kwestii zaskarżenia przez stronę skarżącą do WSA w Gorzowie Wlkp. czynności faktycznej, dokonanej dnia [...] r. przez niedopuszczenie do udziału z procedurze "Niebieskiej Karty" radcy prawnego, ustanowionego w charakterze pełnomocnika Zespół Interdyscyplinarny poinformował, iż zgodnie z art. 9a ust. 7h u.p.p.d., skargę na działalność zespołu interdyscyplinarnego lub członka zespołu interdyscyplinarnego może wnieść osoba objęta procedurą "Niebieskiej Karty". Skargę rozpatruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który powołał zespół, w trybie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność Zespołu Interdyscyplinarnego w przedmiocie prowadzenia procedury "Niebieska Karta" polegająca na niedopuszczeniu do udziału w tej procedurze ustanowionego w charakterze pełnomocnika radcy prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zespół interdyscyplinarny stanowi kolegialny organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym. Został on powołany na podstawie art. 9a ust. 1 u.p.p.d. Z działalnością zespołu związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d u.p.p.d., zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (ust. 1). Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Natomiast szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w r.p.n.k. Analiza kompetencji, powierzonych zespołowi interdyscyplinarnemu, wynikających z powyższych przepisów wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.d. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2 u.p.d.d.). Ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych – w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (por. K. Ziemski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, nb 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, nb 251; s. 226, nb 276; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, nb 139-140, 142, 145). Zespół interdyscyplinarny nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a działających w zakresie właściwych im obowiązków zawodowych lub służbowych. Gdyby natomiast ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Powyższe nie prowadzi do uznania, że czynności takiego organu podlegają kontroli sądów administracyjnych, a więc mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: 1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3. mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351). W konsekwencji stwierdzić należy, że ogół czynności podejmowanych przez Zespół Interdyscyplinarny, związany z założeniem, prowadzeniem oraz zakończeniem procedury "Niebieskie Karty" nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzanych o stosowanie takiej przemocy. Wszczęcie procedury "Niebieskiej Karty" nie kreuje żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powodują powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tą procedurą. Tym samym czynności w ramach tej procedury, w tym również zaskarżona w niniejszej sprawie, nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższa ocena charakteru procedury "Niebieskiej Karty" była przedmiotem oceny orzecznictwa w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2896/15; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 137/20, z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1714/20 oraz z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 45/24. Stanowisko w nich zaprezentowane Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalna i z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.