II SA/Go 846/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi R.B. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. ( 1 grudnia 2008r. data wpływu do Urzędu Miejskiego) R.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem Prezydenta Miasta, skargę ,,na czynność Prezydenta Miasta z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego". Skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznania, iż Prezydent Miasta jest zobowiązany do zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Skarżący zarzucił organowi - Prezydentowi Miasta oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej nr XXIV/178/2004 z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (dalej zwanej uchwałą), poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawarcia ze skarżącym umowy najmu lokalu położonego w [...], pomimo spełnienia przez niego wszystkich warunków wymaganych prawem do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu oraz § 3 uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do skarżącego, który pozostał w lokalu po zmarłym najemcy, a nie ubiega się o zawarcie umowy po raz pierwszy. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta dopuścił się również oczywistego naruszenia przepisów prawa procesowego tj art. 6, 8 ,9 i 11 Kpa poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawną i niezgodną przepisami prawa miejscowego odmowę zawarcia umowy najmu w/w lokalu mieszkalnego, przez co doszło do naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa. Z kolei niewskazanie przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia [...] października 2008 r. przesłanek, którymi kierował się organ administracji rozstrzygając jego sprawę i odesłanie skarżącego do uzasadnienia zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. pomimo, iż skarżący podniósł w ponownym wniosku nowe okoliczności uzasadniające przyznanie mu prawa do przedmiotowego lokalu oraz brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do Sądu administracyjnego stanowiło naruszenia art. 9 i11 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż w lokalu przy ul. [...], którego najemcą była jego zmarła matka E.B., był zameldowany w latach 1992-1995 i aktualnie jest zameldowany na pobyt stały od [...] lutego 2004 r. Po śmierci matki w dniu [...] listopada 2007 r. wystąpił z wnioskiem z [...] listopada 2007 r. do Urzędu Miasta o zawarcie umowy najmu po zmarłej matce. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. (k.8), został poinformowany przez Urząd, że sprawę załatwiono negatywnie uwagi na fakt, iż posiadał on tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] po zmarłej babce, który to lokal wykupił i po 11 dniach sprzedał, co w myśl § 8 uchwały uniemożliwia przydzielenie mu przedmiotowego lokalu. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżący ponownie zwrócił się do Urzędu Miasta z wnioskiem o zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu, domagając się rozstrzygnięcia sprawy w sposób formalny i udzielenia pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta (k.11) poinformował skarżącego, iż wniosek ponownie został rozpatrzony negatywnie, podkreślając, iż przepisy uchwały dopuszczają sytuację kiedy osoba zamieszkująca ze zmarłym najemcą wstępuje w stosunek najmu, pod warunkiem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z tymże najemcą przez co najmniej 5 lat, a skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe ze swoją rodzina tj. żoną i dziećmi w innym lokalu, na co wskazuje zameldowanie na pobyt czasowy pod innym adresem. Jednocześnie skarżący wezwany został do zdania przedmiotowego lokalu w terminie wskazanym przesz Zakład Usług Mieszkaniowych. W związku z powyższym skarżący wniósł skargę na działalność Prezydenta Miasta, która uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2008 r. Nr XXXIX/161/08 została uznana za bezzasadną. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta do zawarcia umowy najmu lokalu, lecz w jego konsekwencji organ pismem z dnia [...] października 2008 r. (k. 16) wniosek rozstrzygnął negatywnie, jako uzasadnienie powołując się na treść pisma organu z dnia [...] stycznia 2008 r. Pismem z dnia [...] października 2008 r. ( k. 17) skarżący wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa wyrażającego się odmową przyznania mu lokalu mieszkalnego po zmarłej matce. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] listopada 2008 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dalszej części uzasadnienia skargi R.B. wskazał, iż zgodnie z treścią § 8 ust. 1 uchwały spełnia on wszystkie warunki w nim przewidziane, uprawniające do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy, tj.: pozostał w lokalu po śmierci najemcy, był zameldowany w przedmiotowym lokalu przez łączny okres ponad 5 lat oraz nie przysługuje mu tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż wstąpienie w stosunek najmu nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż nie prowadził on wspólnego gospodarstwa domowego ze swoją matką, podnosząc, iż § 8 uchwały nie stawia takiego wymogu. Skarżący podał, iż u matki bywał i opiekował się nią, pomagał w codziennych czynnościach, posiadał w lokalu swoje rzeczy. Wspólne gospodarstwo domowe prowadził z żoną i dziećmi w innym lokalu ze względu na uzależnienie matki od alkoholu. Skarżący podkreślał ponadto, iż organ nie dostrzega, że jego sytuacja jako osoby, która pozostała w lokalu po zmarłym najemcy różni się od sytuacji osób, które występują o przyznanie takiego lokalu po raz pierwszy i zostają wpisane na listę osób oczekujących na przydział. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu organu pełnomocnik radca prawny I.S.-B., wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik organu podał, iż odmowa zawarcia umowy najmu wyrażona została w pismach Urzędu Miasta z dnia: [...] stycznia 2008 r., [...] stycznia 2008 r., [...] października 2008 r., [...] listopada 2008 r. Skarga na wskazane działanie Prezydenta Miasta jest w istocie skargą na odmowę zawarcia ze skarżącym umowy najmu lokalu, którego najemcą była zmarła matka skarżącego. W ocenie pełnomocnika organu wniesiona skarga nie stanowi zatem skargi na akt organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zagadnienie wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności wniesionej skargi poprzedzone być musi ustaleniem czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze, że kontrola ta jest ograniczona do form działania administracji publicznej wskazanych w treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ppsa) tj. skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności nie wymienionego w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skarga w takim przedmiocie podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił "czynność Prezydenta Miasta z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego", którego najemca była zmarła matka skarżącego. W istocie zatem roszczenie skarżącego sprowadza się do żądania zawarcia z nim przez organ umowy najmu lokalu, którego poprzednim najemcą była jego zmarła w dniu [...] listopada 2007 roku matka E.B.. Skarżący żądanie swe opiera, na będącej aktem prawa miejscowego, uchwale Rady Miejskiej nr XXIV/178/2004 z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwały ( Dz. Urz. Woj. Nr 73 póz. 1128 z dnia 29 września 2004r. ). Stosownie do jej § 8 ust. 1 osobie nie posiadającej ustawowego uprawnienia do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy lub pozostałej w lokalu opuszczonym przez najemcę, zamieszkującej w tym lokalu przez okres nie krótszy niż 5 lat i nie posiadającej tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego przyznaje się prawo do zawarcia umowy najmu. Jak wynika z wywodów skargi skarżący wywodzi swe uprawnienie do zawarcia umowy najmu z faktu pokrewieństwa ze zmarłym najemcą lokalu ( matka ) oraz faktu i okresu wspólnego zamieszkiwania w tym lokalu z tymże najemcą. W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie wskazuje, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą administracyjną bowiem nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Jest to bowiem sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Taki bowiem charakter mają sprawy związane z najmem lokali. Już sama treść przepisu § 8 ust. 1 uchwały stanowi, iż poza zakresem jego regulacji pozostają osoby posiadające ustawowe uprawnienie do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy. Takie ustawowe prawo wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy zostało uregulowane w przepisie art. 691 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Wskazane osoby wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Natomiast w razie braku w/w osób stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa. Powołany przepis ma zastosowanie do wszystkich lokali mieszkalnych i w istocie dotyczy nie zawarcia umowy najmu ( umowy cywilnoprawnej ), ale jej przekształcenia podmiotowego po stronie najemcy polegającego na tym, iż w miejsce dotychczasowego ( zmarłego ) najemcy wstępuje w stosunek prawny o takiej samej treści podmiot należący do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę ( oczywiście o ile spełnia określone wymogi ustawowe). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało na gruncie niniejszej sprawy, iż zaskarżona przez skarżącego R.B. czynność Prezydenta Miasta polegająca na odmowie zawarcia z nim umowy najmu, nie stanowi określonego w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa aktu ani też czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej,gdyż jest sprawą cywilną i dotyczy czynności o charakterze cywilnoprawnym. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku , Nr 31 póz. 266 ze zm. ) tj. aktu prawnego regulującego zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy do jej zadań własnych należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W myśl art. 5 ustawy odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy regulowane jest nie w formie decyzji administracyjnej, ale umowy cywilnoprawnej. Spory na tle takich umów są zaś sporami o charakterze cywilnym ( art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. Nr 43, póz. 296 ze zm. ) do rozpoznania których powołane są sądy powszechne. Należy zaznaczyć, iż stanowiąca przedmiot zaskarżenia czynność Prezydenta Miasta, uzewnętrzniona w jego pismach z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] stycznia 2008 r., [...] października 2008 r., [...] listopada 2008 r., stanowiła tylko i wyłącznie oświadczenie woli organu w zakresie wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu. Prezydent Miasta nie występuje w tym zakresie jako organ administracji publicznej wykonujący czynności z zakresu administracji publicznej, ale jako reprezentujący osobę prawną tj. gminę, będącą właścicielem lokalu, w zakresie wykonywania jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Złożenie tego oświadczenia przez organ będący organem administracji publicznej nie czyni automatycznie z tej czynności, czynności z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona czynność stanowi czynność o charakterze cywilnoprawnym. Skarżący uprawniony jest zatem do wystąpienia z powództwem do właściwego miejscowo sądu rejonowego o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu po zmarłej matce. Podstawą prawną takiego roszczenia nie może być jednak uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 roku III CZP 37/08 - LEX nr 393761 ), ale przepis art. 691 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z powyższym uznać należało, iż zaskarżona przez skarżącego czynność organu nie spełnia wymogów koniecznych do zakwalifikowania jej do którejkolwiek z form aktów lub czynności zaskarżalnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a sprawa ta, jako sprawa cywilna, podlega kognicji sądu powszechnego. Z uwagi na powyższe na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy ppsa Sąd orzekł jak w sentencji.