II SA/Go 848/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. 1. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 13456 zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. 0,0078 ha przy [...] oraz odszkodowanie w wysokości 17854 zł na rzecz E.P. za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod pas drogowy i stała się własnością Gminy o statusie miejskim na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn. Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] od kw 0+585 do km 1+136/87 oraz budowa drogi gminnej [...] w ramach zadania pn. Budowa Centrum Przesiadkowego w [...]. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.P. zarzucając rażące naruszenie zasad postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przez przyjęcie za prawidłową wycenę sporządzoną w toku postępowania przez rzeczoznawcę, która to wycena stała się podstawą wydania rozstrzygnięcia i ustalenia na rzecz skarżącej zaniżonego odszkodowania za przejęty grunt (punkt 2 decyzji). Zdaniem skarżącej w założeniach operatu szacunkowego rzeczoznawca przyjął niewłaściwe warunki wyjściowe, które spowodowały rażące zaniżenie ustalonej wartości przejętego gruntu, a nadto bezpodstawnie zawęził dobór nieruchomości porównawczych. W jej ocenie niedopuszczalne było przyjęcie przez rzeczoznawcę jako nieruchomości porównawczej nieruchomości położonej w [...]. Ponadto zarzuciła, że w operacie przy analizie rynku rzeczoznawca przyjęła błędne założenie o objęciu analizą jedynie transakcji gruntów niezabudowanych, podczas gdy przejęta przez miasto działka stanowiła grunt zabudowany. Skarżąca nie zgodziła się też z przyjętą wartością nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego i podniosła, że przyjęty do wyliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego wskaźnik kapitalizacji nie odpowiada rzeczywistej wartości gruntu. 3. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2019 r. 3.1. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474; dalej specustawa drogowa) oraz art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej u.g.n.) i podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oraz za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkowania wieczystego stanowił operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.G. (nr uprawnienia - [...]). Następnie organ powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie), w szczególności jego § 36 ust. 1, 2, 3 i 4, dotyczące sposobu określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. 3.2. Odnosząc się do kwestii wyceny nieruchomości organ podał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta [...] wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r., nr LXIV/792/10 (Dz. Urz. Woj. z dnia 8 marca 2010 r. Nr 49, poz. 702) przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem 11UU - teren zabudowy usługowej handlu i usług. Podstawowe przeznaczenie - zabudowa usługowa, niewymieniona z nazwy w innych przeznaczeniach występujących w planie, taka jak: obiekty handlowe - handlu detalicznego, gastronomia wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Dla terenu ustalono dopuszczenia: a) w granicach działki budowlanej położonej na terenach UU, lokalizowania innych funkcji usługowych takich jak: UK, UA - w tym urzędu i agencji pocztowych, a także niepublicznych UO i UZ, b) lokali mieszkalnych - w formie zintegrowanej, c) udostępniania terenów zapleczy i podwórek wraz z przekształceniem ich na cele usługowe, d) lokalizowania zabudowy na granicy działek budowlanych. Nieruchomość stanowi teren przeznaczony pod zabudowę usługową, w związku z tym przeanalizowano w pierwszej kolejności grunty o takim przeznaczeniu. Działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym, stanowi wąski pas terenu okalający budynek z trzech stron, z załamaniami granic. Ukształtowanie terenu jest płaskie, zachodnia część o nawierzchni gruntowej, północna w części z nawierzchnią betonową, fragment południowy z nawierzchnią z kostki betonowej. Przez działkę przebiegają sieci uzbrojenia. Działka znajduje się na terenach zurbanizowanych, w pełni uzbrojonych. Stan przed rozpoczęciem realizacji inwestycji drogowej przyjęto na podstawie oględzin (inwestycja nie została jeszcze zrealizowana). Jeśli chodzi o analizę rynku, organ powołując się na ustalenia rzeczoznawcy wskazał, że na terenie miasta wystąpiły transakcje kupna-sprzedaży gruntów o podobnym przeznaczeniu, ale ich ilość nie jest zbyt duża. Dlatego analizę rynku rzeczoznawca rozszerzyła na okres dłuższy niż dwuletni i na inne miasta. Obszar badanego rynku objął teren miasta oraz innych miast województwa [...]. Przedmiotem analizy objęto transakcje zaistniałe na badanym rynku w latach 2015-2018. Przeważająca część transakcji dotyczyła prawa własności, prawo użytkowania wieczystego występowało bardzo rzadko. W związku z tym oszacowano prawo własności gruntu, a udział w wartości prawa własności przysługujący użytkownikowi wieczystemu obliczono przy zastosowaniu współczynnika, zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia. Taki sposób wyceny wynika również z konieczności wyodrębnienia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego właścicielowi gruntu. Analizą objęto rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych – transakcje sprzedaży na rynku pierwotnym i wtórnym prawa własności. Analizą objęto grunty przeznaczone pod zabudowę usługową i usługowo-mieszkaniową. W operacie stwierdzono, że występujące transakcje charakteryzują się znaczną rozpiętością cenową. Ceny gruntów najbardziej podobnych do wycenianego kształtowały się w przedziale od około 320 zł do ok. 580 zł za m2. Do przeprowadzenia analiz porównawczych wybrano nieruchomości wraz z informacjami o cenach sprzedaży oraz o atrybutach nieruchomości. W analizowanym okresie nie stwierdzono jednolitego trendu czasowego na badanym obszarze. Nie stwierdzono wyraźnych trendów spadkowych ani wzrostowych. Z uwagi na ustabilizowany poziom cen odstąpiono od ich aktualizacji ze względu na upływ czasu. Aby ocenić wpływ zmiany przeznaczenia nieruchomości na zgodny z celem wywłaszczenia przeanalizowano także transakcje kupna sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Stwierdzono, że na rynku lokalnym transakcje dot. tego typu gruntów występują bardzo rzadko, dotyczą zazwyczaj terenów położonych w strefie peryferyjnej i nie spełniają wymogów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a poziom cen jest znacznie niższy od cen gruntów o dotychczasowej funkcji. 3.3. Dalej organ podał, że zgodnie z treścią art. 134 i 135 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a w przypadku braku możliwości określenia wartości tynkowej - wartość odtworzeniowa. Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa z naniesieniami w postaci nawierzchni. Z uwagi na brak porównywalnych transakcji dotyczących sprzedaży gruntów z podobnym zagospodarowaniem określono wartość odtworzeniową nieruchomości - jako sumę wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych. Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się dla aktualnego sposobu użytkowania, o ile przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Po przeanalizowaniu transakcji kupna sprzedaży nieruchomości o funkcji sprzed wywłaszczenia oraz gruntów przeznaczonych pod drogi stwierdzono, że w przedmiotowym przypadku cel wywłaszczenia nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości, w związku z tym wartość określono dla aktualnego sposobu użytkowania. Stwierdzono, że zarówno na lokalnym jak i na regionalnym rynku obrót prawem użytkowania wieczystego występuje sporadycznie i zebrane dane są niewystarczające do określenia wartości tego prawa. W związku z tym, zgodnie z treścią § 29 ust. 1 rozporządzenia obliczono jako iloczyn wartości prawa własności współczynnika korygującego. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości (gruntu) jako przedmiotu prawa własności zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. 3.4. Odnosząc się do kwestii bazy transakcji rynkowych organ wskazał, że jeśli w danej bazie ilość podobnych transakcji jest zbyt mała i nie pozwala na precyzyjne obliczenie wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości należy posłużyć się analizą rynków rodzajowo podobnych, a także analizą preferencji nabywców nieruchomości. Preferencje te określa się na podstawie danych uzyskanych w ewidencji gruntów, biurach obrotu nieruchomościami i własnej bazy danych o transakcjach rynkowych. Po przeprowadzeniu takiej analizy można wysnuć wnioski, że ceny te najbardziej uzależnione są od lokalizacji, powierzchni, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, dojazdu, uzbrojenia i możliwości zagospodarowania. Po przeprowadzeniu analizy przyjęto następujące wagi cech: położenie i lokalizacja - 40%, powierzchnia - 20%, uzbrojenie - 20%, dojazd - 10%, zagospodarowanie - 10%. Wartość rynkowa 1m2 działki gruntu oszacowana została na 382,53 zł za m2. Wartość nieruchomości wyniosła 29837 zł (78 m2 x 382,53 zł). Wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego wyniosła 16381 zł. Ze względu na fakt, że wybrane działki - analogicznie do działki wycenianej - położone są na terenach o funkcji skoncentrowanej zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej, nie zastosowano poprawki ze względu na przeznaczenie. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 135 pkt. 4 u.g.n. wartość budowli dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określa się w podejściu kosztowym, szacując koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. W związku z tym do określania ich wartości zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Wartość obiektu określono na podstawie cen wskaźnikowych - Scalone Normatywy do Wycen Budynków i Budowli, wyd. WACETOB, poziom cen - I kwartał 2018 r. Wartość chodnika z kostki betonowej wyniosła 1473 zł. Wobec powyższego wartość prawa własności obciążonego prawem użytkowania wieczystego wyniosła 13456 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z wartością naniesień stanowiących własność użytkownika wieczystego wyniosła 17854 zł (w tym: prawo użytkowania wieczystego gruntu - 16381 zł i naniesienia -1473 zł). 3.5. Odnosząc się oceny operatu organ wskazał, że powinien on spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i rozporządzeniu, co w sprawie ma miejsce, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Wyjaśnił, odnosząc się tu również do zarzutów podniesionych przez skarżącą w jej pismach i odwołaniu, że to rzeczoznawca majątkowy decyduje o obszarze rynku, a w tym przypadku obszar rynku został rozszerzony na inne miasta, co zostało uzasadnione w operacie. Wycena obejmowała tu grunt, który jest częściowo utwardzony kostką betonową i te elementy zostały objęte wyceną. Zgodnie z procedurą opisaną w punkcie 6 operatu wartość określono jako suma wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że cena sprzedaży ustalona w akcie notarialnym ponad 10 lat temu nie ma żadnego odniesienia do aktualnej wyceny. Wyjaśnił, że w tabeli uwzględniono najwyższe transakcje odnotowane na rynku w ostatnich trzech latach, odrzucono jedynie transakcję skrajną, znacznie odbiegającą od innych (ok. 850 zł). Zdaniem organu wycena w aktualnych realiach na kwotę 1000 zł za 1 m2 byłaby znacznie zawyżona i brak jest na rynku transakcji, które mogłyby taką wartość potwierdzić. Jednocześnie zwrócił uwagę na to, że odszkodowanie przysługuje zarówno właścicielowi, jak i użytkownikowi wieczystemu, a więc odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego stanowi jedynie część wartości prawa własności. Biorąc pod uwagę kształtujące się ceny na aktualnym rynku, brak jest podstaw do żądania odszkodowania w wysokości znacznie odbiegającej od cen rynkowych. Organ powołując się na stanowisko rzeczoznawcy wyjaśnił również, że w operacie oszacowano najpierw wartość prawa własności gruntu, a następnie, za pomocą wzoru opisanego § 29 ust. 3 rozporządzenia, wartość prawa użytkowania wieczystego, co odpowiada wysokości odszkodowania przysługującego użytkownikowi wieczystemu. Nadto w piśmie z dnia [...] września 2019 r. rzeczoznawca odniósł się do wątpliwości skarżącej w zakresie rozbieżności wysokości odszkodowania za nieruchomość nr działki [...] oraz sąsiadującą nieruchomość nr działki [...]. Zdaniem rzeczoznawcy pomimo, że wartość jednostkowa prawa własności gruntu i prawa użytkowania wieczystego była w obu przypadkach taka sama, to należy wziąć pod uwagę, że na wysokość odszkodowania składa się również wartość naniesień, co spowodowało, że wartość sąsiedniej nieruchomości jest wyższa. Podsumowując w ocenie organu operat szacunkowy zawierał wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i nie zawierał wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Kwestia podniesionych w odwołaniu zarzutów została wyjaśniona przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób logiczny i wyczerpujący. Z tych względów wartość nieruchomości przyjęta do ustalenia odszkodowania jest prawidłowa. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniosła E.P., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 152 ust. 3, art. 154 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 2 rozporządzenia, przez oparcie ustaleń decyzji na operacie w zakresie szacowania nieruchomości nie spełniającym warunków wymienionych w powołanych przepisach, w szczególności na zaakceptowaniu prawidłowości przyjętych przez biegłą założeń co do nieruchomości porównywalnych, w sytuacji gdy dobór nieruchomości mający służyć wyliczeniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej był oczywiście nieprawidłowy i prowadzi do oczywiście wadliwych wyliczeń i ustalenia wartości nieruchomości przejmowanej, 2) naruszenie art. 7, art. 75 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 157 u.g.n., przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej, na skutek przyjęcia za prawidłowe wadliwego oszacowania nieruchomości, nie zweryfikowanie sporządzonego operatu i nie przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę czynności dowodowych. 4.1. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporządzenie operatu nastąpiło z naruszeniem art. 134 i art. 154 u.g.n., bowiem przy przyjętej przez biegłą do wyliczenia wartości rynkowej nieruchomości metodzie porównawczej, zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wyliczenia ma przyjęcie do wyliczenia adekwatnych co do rodzaju i położenia transakcji dot. nieruchomości porównywanych. W tym zakresie nieruchomości porównywane zostały przyjęte do operatu w sposób całkowicie nie oddający rodzaju i położenia nieruchomości wycenianej nawet w przybliżeniu. Zdaniem skarżącej biegła nie posiadała odpowiedniej bazy transakcji nieruchomościami, które mogłyby dotyczyć nieruchomości wycenianej, przy czym stan taki nie był uzasadniony obiektywnie tj. brakiem porównywalnych transakcji, ale nie udostępnieniem przez organ informacji co do takich transakcji. Strona wskazywała, że w najbliższym sąsiedztwie do takich transakcji dochodziło. W konsekwencji biegła przyjęła również do operatu jako nieruchomości porównywalne nieruchomości ze zbyt dużego obszaru miejskiego, który nie odpowiada zupełnie rodzajowo części nieruchomości przejmowanej. Zawęziła bezpodstawnie przyjęte do porównania transakcje nieruchomościami, ograniczając się jedynie do transakcji terenami niezabudowanymi, gdy jako transakcje nieruchomościami porównywalnymi powinny być objęte przede wszystkim transakcje gruntami zabudowanymi. 4.2. Ponadto, w ocenie skarżącej, postępowanie administracyjne organów obu instancji naruszało w sposób istotny zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Organy, mimo umotywowanych zastrzeżeń do operatu, nie uwzględniły żadnych wniosków dowodowych skarżącej, która wskazywała, że w zasobach Urzędu Miejskiego znajduje się odpowiednia ilość informacji dotyczących transakcji nieruchomościami porównywalnymi. Ani biegła, ani organy prowadzące postępowanie nie wykonały żadnych czynności, żeby skorzystać z tej bazy danych. Według skarżącej w toku postępowania doszło do naruszenia art. 157 u.g.n., bowiem w przypadku tak licznych i oczywistych błędów przy sporządzaniu operatu, organy miały obowiązek zastosować ten przepis i zweryfikować operat w trybie w nim przewidzianym, czego mimo wniosków skarżącej nie uczyniły. Wskazane naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, spowodowały w ocenie skarżącej zaniżenie wartości odszkodowania. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 7. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowiły wyżej cytowane przepisy specustawy drogowej oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18, odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to w § 36 ust. 1 bezpośrednio reguluje zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. 8. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Wskazać też należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. 9. W sprawie powołane przepisy prawa materialnego zostały przez organy prawidłowo zastosowane, co nie jest sporne, bowiem kwestionowana jest tylko wysokość odszkodowana i dokument stanowiący podstawę jego obliczenia, czyli operat szacunkowy. Nie ma więc potrzeby rozwijania innych kwestii i powielania wywodu organu, który wyczerpująco omówił podstawy prawne decyzji. Jeśli chodzi o operat i przeprowadzoną w nim analizę i wycenę wskazać należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ ocenia zatem zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Organ nie jest jednak, co wymaga podkreślenia, uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych. Podobnie kontroli sądowej podlega prawidłowość dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego, nie zaś wiadomości specjalne zawarte w operacie, co jest oczywiście związane z kwalifikacjami i wyspecjalizowana wiedzą rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy jest bowiem dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Z tych względów zadaniem organu jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, CBOSA). Natomiast podważenie takich elementów jak metodyka wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętego do szacowania zasobu nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. 10. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając oraz uzasadniając jego formalną i merytoryczną poprawność. Operat nie zawiera wad formalnych a jego treść jest spójna, uzasadniona i nie zawiera błędów lub nieścisłości. Biegła - rzeczoznawca wykazała szczegółowo i uzasadniła wszystkie elementy stanowiące podstawę obliczenia wartości nieruchomości. Wskazała dokładnie jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty okres czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosowana, i jakie cechy (wskaźniki) stosowano do wyceny. Z treści operatu wynika, że baza referencyjna była reprezentatywna, a porównywane grunty były podobne co do cech i przeznaczenia. W operacie opisano położenie, powierzchnię, uzbrojenie terenu, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniając dobór nieruchomości biegła analizowała i porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. Jeśli chodzi o zastrzeżenia strony organy zadbały o to, by zostały one przez biegłą rozważone. Zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak w postępowaniu odwoławczym biegła odniosła się szczegółowo do zarzutów strony i wykazała ich niezasadność (por. pisma rzeczoznawcy J.G. z dnia [...] grudnia 2018 r., k. 26 i 27 akt oraz 6 maja 2019 r., k. 16 i 17 akt administracyjnych). Wbrew temu zatem co twierdzi strona organy nie miały podstaw do podważenia treści i końcowego wniosku operatu, jak również podstawy do przekazania operatu na koszt publiczny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Samo bowiem niezadowolenie strony z opinii biegłego, jak i subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyroki WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 456/16; WSA w Warszawie z 19 stycznia 2015 r., I SA/Wa 1639/14 i WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 272/16; WSA w Gdańsku z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17 i WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 497/18; CBOSA). Nie można bowiem przyjąć, że obowiązek przekazania operatu do weryfikacji obciąża organ, w sytuacji gdy strona kwestionująca operat nie przedkłada jakiegoś opracowania konkurencyjnego, ograniczając się jedynie do własnych, subiektywnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2017 r., II SA/Łd 562/16, CBOSA). Treść zarzutów podnoszonych w pismach i środkach zaskarżenia nie jest oparta na zobiektywizowanej i profesjonalnej wiedzy, lecz jest własną polemiką strony, której niezasadność wykazała biegła w odpowiedzi na te zarzuty. Zarzuty te nie wykazują też żadnych dostrzegalnych dla nieprofesjonalistów wad operatu. Pamiętać również należy o różnicy między oceną wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem albowiem nie narusza ani prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80 k.p.a.). Decyzja została też prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).