II SA/Go 850/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st.sekr.sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2005 r. Zastępca Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3"a" ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej "ustawą"), skierował A.D. na badania lekarskie, z powodu uczestniczenia w wypadku drogowym, w następstwie którego nastąpiła śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu. Kopia skierowania przesłana została Staroście. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r, w związku z niepoddaniem się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie, Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia A.D. uprawnień do kierowania pojazdami kat. "B". Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Starosta cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami podlega m.in. kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Ponieważ A.D. nie poddał się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie, koniecznym było cofnięcie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 154 § l kpa, organ l instancji uchylił własną decyzję z dnia z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. organ l instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami z powodu niepoddania się badaniom lekarskim. Orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, stwierdzono u A.D. istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Termin kolejnego badania lekarskiego wyznaczono na datę nie wcześniejszą niż [...] luty 2009r. Od powyższego orzeczenia lekarskiego A.D. wniósł odwołanie do Instytutu Medycyny Pracy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. organ l instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami - do czasu rozstrzygnięcia odwołania od orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Orzeczeniem lekarza Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], stwierdzono u A.D. istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ l instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Starosta orzekł o cofnięciu A.D. uprawnień do kierowania pojazdami kat. "B" Nr [...], seria i nr druku [...], wydanych w dniu [...].10.2002 r., do czasu ustania przyczyn, które spowodowały cofnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że cofnięcie uprawnień do kierowania jest konieczne z uwagi na treść orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy, z których wynika istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Od powyższej decyzji organu l instancji A.D. wniósł odwołanie. W odwołaniu strona podniosła, iż w wyniku nieszczęśliwego wypadku spędziła jedną noc w szpitalu, otrzymując wypis zawierający szereg błędów. Od czasu wypadku Odwołujący się przejechał, jako kierujący pojazdem, ponad 90 tyś. km, a opinie lekarzy o stanie jego zdrowia są rozbieżne. Strona stwierdziła, że cieszy się dobrym zdrowiem, a ostatnie badania EEG głowy nie wykazuj ą żadnych problemów zdrowotnych. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, który uczestniczył w wypadku drogowym, w następstwie którego nastąpiła śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu. Organ wskazał, iż przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nakładają na właściwe organy Policji obowiązek każdorazowego skierowania kierującego pojazdem, uczestniczącego w wypadku drogowym, w następstwie którego nastąpiła śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Skierowanie na badania organ Policji ma obowiązek wystawić w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami -Dz. U. Nr 2, póz. 15). Nakładając na organy Policji obowiązki w tym zakresie ustawodawca nie przewidział jednocześnie żadnych okoliczności pozwalających na odstąpienie od obowiązkowego skierowania na tego rodzaju badania. Zasady przeprowadzania badań lekarskich osób skierowanych w w/w trybie regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z treścią § 9 ust. l rozporządzenia, badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. l pkt 2-5 ustawy przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa wyżej wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, do podmiotu odwoławczego wskazanego w rozporządzeniu. Orzeczenie lekarskie wydane przez podmiot odwoławczy jest ostateczne (§ 12 i 13 rozporządzenia). W dniu [...] lutego 2008 r. lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wydał orzeczenie nr [...], w którym stwierdził istnienie u A.D. przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Istnienie takich przeciwwskazań stwierdził również lekarz Instytutu Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wydanym wskutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez stronę. Dalej organ II instancji stwierdził, że w świetle wydanych orzeczeń lekarskich organ l instancji zasadnie cofnął A.D. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust.1 pkt 1 ustawy, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Okoliczności przytoczone w odwołaniu od decyzji, w tym również przedłożone wyniki badań, nie mogły spowodować zmiany wydanej decyzji organu l instancji. Organ wskazał, że organy administracji nie są kompetentne i uprawnione do oceny wyników tych badań z punktu widzenia zdolności do bezpiecznego kierowania pojazdami. Osobami powołanymi do takiej oceny są lekarze dysponujący odpowiednią specjalizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r, sygn. akt l OSK 420/05 - publ. wyd. LEX). Orzeczenia obu placówek medycznych są prawidłowe pod względem formalnym, zostały wystawione przez lekarzy posiadających odpowiednie uprawnienia, a jak wynika z pisma Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] lipca 2008 r., podstawę wydanego przez ten podmiot orzeczenia stanowiły opinie lekarzy specjalistów neurologa i psychiatry oraz psychologa. W ocenie organu, również względy rodzinne nie mogą decydować o zmianie wydanego rozstrzygnięcia. Podstawowe znaczenie ma bowiem bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które w opisanych okolicznościach może być zagrożone. Od powyższej decyzji organu II instancji A.D. wniósł skargę. W skardze skarżący przytoczył argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie sta n owi ą inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej - p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga wniesiona do sądu administracyjnego może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli uczestniczy w wypadku drogowym następstwem którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu. Natomiast w myśl art. 140 ust. 1. pkt 1 ustawy decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący został skierowany na badania lekarskie, przy czym skierowanie wydane zostało w oparciu o przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy. W zakreślonym, 30 - dniowym, terminie skarżący nie poddał się badaniom lekarskim. Następnie, w wyniku przeprowadzonych w terminie późniejszym, badań lekarskich w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy oraz Instytucie Medycyny Pracy, stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, odnośnie prawa jazdy wszystkich kategorii. W toku postępowania orzeczniczego oraz postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, skarżący kwestionował treść orzeczeń wydanych przez komisje lekarskie obydwu instancji, twierdząc że nie zauważa u siebie żadnej choroby, która mogłaby mieć negatywny wpływ na prowadzenie samochodu. Nadto zarzucał, że w wydanych orzeczeniach nie podano przyczyn istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Skarżący podniósł, iż stwierdzenie choroby winno skutkować przesłaniem, przez odpowiednią jednostkę orzeczniczą, wyników badań w celu rozpoczęcia leczenia, czego nie uczyniono. Jak wynika z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 140 ust. 1. pkt 1 ustawy decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, ma charakter związany, co oznacza, że w określonej sytuacji faktycznej i prawnej organ administracyjny jest pozbawiony swobody co do treści rozstrzygnięcia w sprawie. Z treści wskazanego tu przepisu ustawy wynika jednoznacznie, że razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Tryb orzekania w sprawie stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi reguluje, wydane w oparciu o delegację wynikającą z art. 123 ustawy, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (DZ.U. z 2004r. Nr 2 póz. 15) -zwane dalej rozporządzeniem. Wydane w trybie rozporządzenia orzeczenie lekarskie ma charakter sformalizowany. Organ orzeczniczy nie ma swobody co do formy wyrażenia stanowiska w sprawie, lecz ma obowiązek sporządzenia orzeczenia w postaci przewidzianej - tak jak w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5 przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne, poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia (tak Jamiołkowski Jerzy, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., l OSK 251/06. Teza nr 1, CASUS rok 2008 nr 1 póz. 43). Obowiązek wskazania kodów i subkodów ograniczeń w korzystaniu z uprawnień dotyczy punktu 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia, tj. stwierdzenia istnienia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia, nie dotyczy natomiast punktu 1 załącznika. Jak wskazano wyżej, w przypadku stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, pozostawia się jedynie do wyboru opcję braku, bądź istnienia przeciwwskazań, poprzez skreślenie jednej z możliwości. Przyjęta konstrukcja prawna ma na celu ochronę danych osobowych osoby badanej, w zakresie stwierdzonego u niej stanu zdrowia, stanowiącego przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi. Trzeba pamiętać, że orzeczenie lekarskie wydane w trybie wskazanego powyżej rozporządzenia , stanowi następnie dowód w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Należy również w tym miejscu wskazać, że osoba, której stanu zdrowia dane orzeczenie dotyczy ma możliwość sięgnięcia do dokumentacji medycznej, w oparciu o którą wydano orzeczenie lekarskie. Prawo takie wynika z treści art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (DZ.U. Nr 91 póz. 408 ze zm.), a w razie odmowy uznania tego uprawnienia przez zakład może zaskarżyć czynność do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r, OSA 1/03, ONSA 2003/4/114). Organ administracyjny orzekający w sprawie, w istocie nie posiada możliwości merytorycznej kontroli wydawanych orzeczeń lekarskich. Zakres kontroli organu ogranicza się do formalnej prawidłowości orzeczenia, w tym do kontroli zastosowanych przez ośrodki medycyny pracy procedur poprzedzających wydanie orzeczenia. Orzeczenie lekarskie o jakim mowa w 10 ust. 1 i 4 oraz 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie ma cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 §1 k.p.a., która powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający jej sądową kontrolę lecz stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., a który podlega ocenie jak każdy inny dowód (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007r, l OSK 251/06, Lex 291185, oraz z dnia 7 lutego 2006r, l OSK 420/05 - niepublikowany). Jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. orzeczenie lekarskie korzysta z dwojakiego rodzaju domniemania: domniemania prawdziwości, tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, który go wystawił. Gwarancja praw strony w postępowaniu dotyczącym wydania orzeczenia o braku lub istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych, przejawia się w zapewnieniu możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego. Orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne ( § 13 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, strona posiadając inicjatywę dowodową, może powoływać dowody zmierzające do podważenia treści orzeczeń lekarskich. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedłożył orzeczenie psychologiczne [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym stwierdzono brak psychologicznych przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi. Orzeczenie to nie podważa zasadności wydanych orzeczeń lekarskich, albowiem dotyczy tylko jednego z badań prowadzonych na potrzeby wydawanych orzeczeń. Jak wynika z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r oraz pisma z dnia [...] lipca 2006 r., orzeczenie to wydane zostało w oparciu o opinię psychologa, psychiatry i neurologa, którzy stwierdzili istnienie u skarżącego przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Tym samym przedłożone przez skarżącego orzeczenie psychologiczne nie mogło podważyć treści wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Jednocześnie należy stwierdzić brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenia obydwu placówek zostały wydane z naruszeniem przepisów cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W badanej sprawie stwierdzić należało, iż organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a wydana decyzja nie narusza przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została oparta na orzeczeniach lekarskich wydanych w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, a w toku postępowania treść tychże dokumentów urzędowych nie została podważona. Należy ponadto podnieść, iż stosownie do treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami następuje również w przypadku niepoddania się badaniom w wyznaczonym terminie przez osobę skierowaną na badania. W analizowanej sprawie skierowanie na badania odebrane zostało przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2005r, natomiast badaniom w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy skarżący poddał się dopiero w pierwszych miesiącach 2008r. (orzeczenie nosi datę - [...] luty 2008r.). Powyższa okoliczność mogła stanowić podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień również w oparciu o przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit."b" ustawy. Stwierdzone przez Sąd uchybienie procesowe, jakiego dopuścił się organ administracji publicznej w toku postępowania w postaci dwukrotnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie tj. z dnia [...] stycznia 2006r. i z dnia [...] grudnia 2007r, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów skarga, na podstawie art.151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.