II SA/Go 855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.G.-K. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. 1. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Burmistrz umorzył postępowanie rozgraniczeniowe działki położonej w [...], oznaczonej nr [...], stanowiącej własność S.K.. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. S.K. zwróciła się do Burmistrza z prośbą o "wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia tzw. metryki sprawy" zakończonej powyższą decyzją. Wniosła o określenie osób, które podjęły daną czynność (nazwisko, imię i stanowisko), czyli ustalenie wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu poprzedzającym decyzję oraz uczestniczących w sporządzaniu, zatwierdzaniu i wydaniu przedmiotowej decyzji. Jako uzasadnienie wnioskodawczyni powołała okoliczność, że jedną ze stron postępowania zakończonego w/w decyzją była Gmina, którą reprezentował Burmistrz. Zdaniem S.K. Burmistrz powinien wyłączyć się od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia tzw. metryki sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji zauważył, że obowiązek prowadzenia metryki sprawy wprowadzony został do kodeksu rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki spraw (Dz. U. z 2012 r., poz. 250, dalej rozporządzenie z dnia 6 marca 2012 r.). W trakcie prowadzenia sprawy zakończonej wskazaną decyzją nie było obowiązku prowadzenia metryki, co uniemożliwiło wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie. 2. Zażalenie na postanowienie Burmistrza złożyła S.K., wnosząc o jego uchylenie. W jego treści wskazała, że art. 66a k.p.a. obowiązuje już od 14 czerwca 1960 r. "w sposób papierowy, tradycyjny, obecnie w formie elektronicznej". Podała też, że w części decyzji administracyjnych metryka nie jest sporządzana zgodnie z rozporządzeniem w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony. Nie stanowi to jednak przeszkody do ustalenia personalnego składu osób uczestniczących w wydawaniu decyzji. 3. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 66a k.p.a. został dodany do kodeksu w dniu 7 marca 2012 r. nowelizacją z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 186, poz. 1100). Zgodnie z art. 3 ust. 1 noweli z dnia 15 lipca 2011 r. w przypadku spraw będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu metryka spraw wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z wymienionych przepisów, zdaniem Kolegium wynika, że nie sporządza się metryki dla spraw, które zostały zakończone (nie są w toku) w dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy. Wskazało też, że przepisy o metrykach zawarte w rozdziale 2 - "Metryki, protokoły i adnotacje" ustanawiają obowiązek założenia i prowadzenia metryki oraz jej aktualizacji w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Prowadzenie metryki jest czynnością organu w postępowaniu i w zakresie jej prowadzenia nie można wszcząć i prowadzić odrębnego postępowania administracyjnego. Nie można więc, jak chce skarżąca w swoim wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., wszcząć postępowania w sprawie ustalenia metryki sprawy. Powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. organ wskazał, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia metryki sprawy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] września 2004 r. 4. Skargę na postanowienie Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. S.K.. Podnosząc te same zarzuty co w zażaleniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie na nowo jej zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę SKO w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym do Sądu postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). 6. Przedmiotem kontroli podlega postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o sporządzenie metryki sprawy prowadzonej przez Burmistrza, zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z regułą ogólną żądanie skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (wspólnych również dla sprawy prowadzonej przez tutejszy Sąd pod sygnaturą II SA/Go 854/14) wynika, że wniosek skarżącej zawierał jednoznaczne żądanie sporządzenia metryki wskazanej sprawy. Stanowisko to potwierdza również treść zażalenia i skargi. Wobec jednoznacznej treści żądania, popartej argumentacją prawną i zawierającej polemikę ze stanowiskiem organów, należy uznać, że wniosek został prawidłowo zakwalifikowany. W takiej sytuacji przypisanie wnioskowi innej treści byłoby niedopuszczalne. 7. Poszukując podstaw materialnoprawnych żądania należy wskazać, że obowiązek prowadzenia metryki w aktach sprawy administracyjnej wprowadzony został ustawą z dnia 15 listopada 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 186, poz. 1100), którą dodany został do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 66a. Zgodnie z tym artykułem w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3). Metryka ta wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Celem wprowadzenia tego obowiązku było zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Metryka ma umożliwić nawet po upływie długiego czasu precyzyjne ustalenie, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji. (por. A. Korzeniowska-Polak, Metryka sprawy administracyjnej, ST nr 9/2013, s. 48 i n.). 8. Należy jednak mieć na względzie, że wniosek dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej przed dniem wejścia w życie noweli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 wskazanej nowelizacji "W przypadku spraw, o których mowa w art. 1 i art. 2, będących w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Pomijając kwestię, że w przepisie tym chodzi nie tyle o sprawy wymienione w art. 1 i 2 noweli, lecz sprawy wymienione w art. 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że obowiązek prowadzenia metryki sprawy w sposób wskazany w przepisie art. 66a k.p.a. dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie nowelizacji oraz spraw wszczętych po jej wejściu w życie, co dotyczy obu form prowadzenia metryki (pisemnej albo elektronicznej). Na organach, co zasadnie wskazano w obu postanowieniach, nie ciąży zatem obowiązek sporządzenia metryki dla spraw zakończonych przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji. Nowelizacja, zgodnie z jej art. 4, weszła w życie w dniu 7 marca 2012 r., zaś sprawa, której dotyczy wniosek zakończyła się decyzją wydaną w dniu [...] września 2004 r. 9. Jeśli chodzi o treść i formę rozstrzygnięcia wniosku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W przedmiotowym przypadku organy trafnie powołują się na brak podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania i załatwienia wniosku, co mieści się w zakresie zwrotu "inne uzasadnione przyczyny". Są nimi bowiem wszystkie przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania w tym również wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (por. Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W przedmiotowej sprawie, co wyżej wskazano brak było podstawy materialnoprawnej do wszczęcia, prowadzenia i załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Z tych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 209 i 250 p.p.s.a. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie dotyczące braku obowiązku sporządzenia metryki w sprawie zakończonej decyzją wydaną w dniu [...] września 2004 r. nie pozbawia skarżącej dostępu do akt i możliwości domagania się wydania zaświadczeń lub informacji na podstawie bądź pochodzących z tych akt. Jednak te kwestie pozostają poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.).