II SA/Go 856/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. 1. S.M. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 42, poz. 371 ze zm. – dalej jako ustawa o kombatantach). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując na związanie decyzją Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, potwierdzającej wskazane w przedmiotowym wniosku okoliczności. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] utrzymaną w mocy przez decyzję dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] odmówił potwierdzenia faktów podanych przez skarżącego we wniosku. W związku z powyższym Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął zawieszone postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] odmówił skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]. 2. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2010 r. S.M. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o wzruszenie decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. S.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdził, iż wniosek strony był niezasadny i nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazał, iż zgodnie z treścią art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ stwierdził, że dla zastosowania trybu uregulowanego przepisem art. 154 § 1 k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania, za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzja o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa. Stwierdził również, że najistotniejszego znaczenia nabiera kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego, lub słusznego interesu strony, który miałyby uzasadniać konieczność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie organu ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu, gdyż nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, co stanowi niezbędną przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z art. 154 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji. Interes strony może być uzasadniony np. zmianą polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych. W przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, organ uchyla decyzję ostateczną albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron. Natomiast w przypadku braku wystąpienia przesłanek wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. organ winien utrzymać w mocy dotychczasową decyzję. Ponadto Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił potwierdzenia, że S.M. jako dziecko został odebrany rodzicom w celu poddania eksterminacji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wskazał między innymi, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika by zainteresowany został odebrany rodzicom w celu poddania eksterminacji. Wskazał również, że przez odebranie dziecka rodzicom należy rozumieć fizyczne i trwałe odłączenie lub oddzielenie dziecka od rodziców, przy czym rozdzielenie to musi pozostawać w związku z drugą przesłanką jaką jest zamiar eksterminacji dziecka. Eksterminację w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach stanowiło umieszczenie dziecka w miejscu, w którym panowały takie warunki, które stopniowo prowadziły do całkowitego wyniszczenia organizmu, aż do utraty życia włącznie, a same bolesne przeżycia strony spowodowane zamordowaniem przez Niemców ojca, a następnie śmierć matki nie stanowią przesłanki uprawniającej stronę do uzyskania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej jest dla niego wiążąca i nie może on mocą własnego orzeczenia podważać zawartego w niej rozstrzygnięcia. 3. W dniu 1 grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga S.M. na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji: - naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał słusznego interesu przemawiającego za weryfikacją decyzji ostatecznej, podczas gdy w sposób wyraźny wykazał on swój interes poprzez wskazanie, że w okresie pomiędzy śmiercią rodziców a wprowadzeniem się do dziadków przebywał pod "opieką" rodziny niemieckiej w celu jego wynarodowienia; - naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 k.p.c. poprzez działanie przez organ w sposób nierzetelny oraz nie budzący zaufania do organów Państwa, - naruszenie przepisów art.7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez to, że ocena organu była dowolna i oparta na nie całościowym materiale dowodowym. W oparciu o wskazane zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Według skarżącego istnieje słuszny interes społeczny oraz słuszny interes strony w tym, by decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2010 r. jak również decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. ma charakter uznaniowy. Ustawa o kombatantach wskazuje prawne podstawy do uznania określonej osoby za kombatanta, jednak co do zasady to organ, ewentualnie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, ustalają czy wskazane przez osobę ubiegającą się o przyznanie uprawnień kombatanckich okoliczności faktyczne są tej natury, że pozawalają daną osobę uznać za kombatanta. Zdaniem skarżącego ocena organu nie może być dowolna i powinna być oparta na wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego do czego zobowiązują organ przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż nie jest w stanie udowodnić bez czynnego udziału organów administracji publicznej takich faktów jak na przykład ilość miesięcy przebywania w rodzinie niemieckiej w celu przymusowego wynarodowienia. Zaakcentował też, że w roku 1940 miał zaledwie 4 lata i nie jest w stanie dokładnie określić jak długo przebywał w rodzinie niemieckiej. Jest wysoce prawdopodobne, że przebywał tam przez okres wielu miesięcy. W okresie tym nie miał możliwości kontaktu z dziadkami, którzy pozostali jego jedynymi opiekunami po tragicznej śmierci ojca w obozie koncentracyjnym oraz po śmierci matki. W tym czasie zmuszony był uczęszczać do niemieckiej szkoły oraz posługiwać się wyłącznie językiem niemieckim. Zdaniem skarżącego okoliczności te nie były w żaden sposób badane choć w oczywisty sposób są sprzeczne z ustaleniami Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. Ponadto skarżący wskazał, iż w związku ze stwierdzeniem Kierownika Urzędu, że nie jest on właściwy do zmiany decyzji wydanej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2006r. odmawiającą potwierdzenia faktu odebrania rodzicom skarżącego w celu poddania przymusowemu wynarodowieniu. Dlatego też wraz ze skargą złożył wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na wniesienie niniejszej skargi do tutejszego Sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. 4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie dodał, że podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy (w szczególności wiadomości historycznych) oraz doświadczenia życiowego, co w jego ocenie doprowadziło do wydania prawidłowej decyzji. Dodał również, że w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono jej podstawy prawne wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 6. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy jej przepisy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Okoliczności, o których mowa we wskazanym przepisie ustala i potwierdza Prezes Instytutu Pamięci Narodowej. Wynika to wyraźnie z przepisów art. 4 ust. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach. W szczególności art. 21 ust. 1 stanowi, że uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Zatem Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w postępowaniu, którego przedmiotem jest przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy we własnym zakresie wskazanej okoliczności nie ustala i nie bada. Zaś wydana przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej decyzja jest w tej kwestii wiążąca. Zadaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest zatem, w warunkach związania, ustalenie, czy pozytywna decyzja, stwierdzająca okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach została wydana oraz samodzielne ustalenie innych okoliczności wymienionych w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. W stanie faktycznym sprawy decyzja wydana przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej była negatywna i nie została dotychczas (do dnia zakończenia postępowania wszczętego przed Kierownikiem Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych) zmieniona. 7. Decydujące dla oceny zasadności skargi i także złożonego wniosku o zawieszenie postępowania jest, iż niniejsze postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego z art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zastosowania trybu uregulowanego przepisem art. 154 § 1 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania; za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Podstawowym warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest więc jej ostateczność oraz wykazanie, iż za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czyli przesłanki niezależne od poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Nie ma wątpliwości, iż decyzja, której dotyczy skarga jest ostateczna. Wskazano także, iż jednym z warunków przyznania skarżącemu uprawnień było stwierdzenie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować lub obchodzić (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 1999r., I SA 1999/98, Lex nr 48660; z dnia 5 listopada 1998r., III SA 1745/97, Lex nr 44723; z dnia 6 listopada 1998r., II SA 1185/98, Lex nr 41315; z dnia 1 grudnia 1998r., III SA 6952/97, Lex nr 44706; z dnia 10 listopada 2000r., III SAB 91/99, Lex nr 48002; z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04, Palestra 2006/1- 2/241; z dnia 18 października 2007r., II OSK 1406/06, Lex nr 427601). Nie budzi zatem wątpliwości, że nawet nadzwyczajny charakter rozważanego trybu nie może prowadzić do zastąpienia czy obejścia wymogu uzyskania pozytywnej decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej i bez wzruszenia decyzji tegoż organu nie może nastąpić pozytywne dla skarżącego rozpoznanie wniosku w niniejszym postępowaniu. Odnoszenie się w tej sytuacji do kwestii podnoszonych w skardze dotyczących słusznego interesu skarżącego jest bezprzedmiotowe, gdyż podstawowym warunkiem ich merytorycznego rozpoznania jest zmiana decyzji wydanej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. 8. Konsekwencji wynikających z zależności omawianych postępowań nie kwestionuje zresztą pełnomocnik strony skarżącej wskazując jednak na konieczność zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego przed Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej. Wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie ponieważ postępowanie, do którego się odwołuje nie ma wpływu na wynik rozpoznania niniejszej sprawy. Wynika to mianowicie z tej przyczyny, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, teza 5, s. 561; także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, teza 11, s. 767). Nadto zaznacza się także konieczność uznaniowego charakteru tego rodzaju decyzji. Uwzględnienie interesu strony należy zatem rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ - działając w granicach uznania administracyjnego - przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W sytuacji uruchomienia trybu nadzwyczajnego (złożenia wniosku o wznowienie postępowania prowadzonego przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej), w celu zmiany wydanej przez ten organ decyzji ostatecznej wiążę się z niniejszym postępowaniem, w ten sposób, że na wypadek uwzględnienia wniosku i stwierdzenia przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej okoliczności, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, skarżącemu służyłoby podanie o wznowienie postępowania prowadzonego przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (co w aktualnym stanie sprawy jest jeszcze możliwe – art. 146 § 1 k.p.a.). W trybie określonym w art. 154 k.p.a. nie jest zatem dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej jeśli tego podstawa wynika z uchylenia lub zmiany innej decyzji, w oparciu o którą została ona wydana. Oczywiste jest bowiem, iż taka interpretacja naruszyłaby w sposób rażący zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Z tych też przyczyn nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do pozostałych kwestii poruszanych w skardze. Jakkolwiek także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia uwarunkowań trybu art. 154 k.p.a. w sytuacji związania oraz zależności obu rozważanych wyżej postępowań uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Z tych wzglądów skargę oraz wniosek o zawieszenie postępowania należy uznać za bezzasadne (art. 151 p.p.s.a.).