II SA/Go 857/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2016r., odmówił przyznania M.C. świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w wymiarze 22, 5 godzin w tygodniu, w zakresie: higieny osobistej, zakupów w pobliskim sklepie, zamówienia wizyty lekarza, podania leków, przygotowania i podania posiłku. Decyzja wydana została na podstawie art. 50 w związku z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), zwana dalej ustawą, § 1 pkt 1 lit. a, b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (DZ.U. z 2015 r. poz. 1058), Uchwały Nr VII. 27. 2015 Pełniącego Funkcję Rady Miasta z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat jak również trybu ich pobierania, Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia ceny za 1 godzinę usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. M.C. zwrócił się o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 22,5 godzin w tygodniu, w zakresie higieny osobistej, zakupów w pobliskim sklepie, zamówienia wizyty lekarza, podania leków, przygotowania i podania posiłku. Podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bierną zawodowo, ma 55 lat, choruje przewlekle, został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, pobiera rentę z ZUS. Dochód miesięczny wnioskodawcy wynosi 1.248, 64 zł, na który składa się renta z ZUS w wysokości 1.095, 64 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Wnioskodawca zajmuje mieszkanie składające się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Mieszkanie ogrzewane jest piecem. Z mieszkania korzysta na podstawie ustanowionej na jego rzecz służebności. Ustalono, że ze względu na stan techniczny budynku przebywanie w nim grozi utratą życia lub zdrowia. W dniu 23 marca 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mieszkania z zasobów Miasta. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. M.C., na okres trzech miesięcy, od [...] lutego 2016 r., został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej. Pismami z [...] marca 2016 r. oraz [...] marca 2016 r. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, zwrócił się o skrócenie pobytu M.C. w Domu Pomocy Społecznej, argumentując wniosek nadużywaniem alkoholu oraz możliwością samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych przez podopiecznego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M.C. zwrócił się uchylenie decyzji przyznającej miejsce w Domu Pomocy Społecznej. Organ poinformował o możliwości uzyskania schronienia w Noclegowni dla Bezdomnych Osób oraz podjęciu leczenia odwykowego w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, na co strona nie wyraziła zgody. Organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż z uwagi na przewlekłe schorzenia, na jakie cierpi skarżący, niepełnosprawność, w tym trudności w poruszaniu się, wymaga on pomocy w zakresie utrzymania higieny osobistej, zakupach w pobliskim sklepie oraz w przygotowaniu posiłku. Mając na uwadze fakt posiadania telefonu komórkowego przez skarżącego organ uznał, że pomimo choroby i niepełnosprawności może samodzielnie telefonicznie zamówić wizytę lekarską. Ponieważ u skarżącego nie stwierdzono zaburzeń typu psychicznego, lecz zaburzenia somatyczne, organ uznał, że jest w stanie samodzielnie przygotować i zamówić leki. Odnośnie wniosku o przyznanie pomocy w zakresie utrzymania higieny osobistej, zakupach oraz przygotowaniu i podaniu posiłku, organ stwierdził, że nie ma możliwości świadczenia usług w miejscu zamieszkania skarżącego, gdyż przebywanie w nim zagraża życiu i zdrowiu. W dniu [...] lutego 2016 r. doszło do uszkodzenia budynku, a wnioskodawca został z niego ewakuowany. Od momentu uszkodzenia w budynku nie zostały wykonane żadne prace remontowe, ani zabezpieczające budynek, dlatego przebywanie w nim wnioskodawcy oraz osoby świadczącej usługi opiekuńcze stanowi zagrożenie. Organ wskazał ponadto na brak współpracy wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym, w tym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia leczenia odwykowego. Od powyższej decyzji M.C. wniósł odwołanie. Skarżący wskazał, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wykonać czynności koniecznych do utrzymania czystości oraz dokonać koniecznych zakupów. Ponadto podniósł, że podjęcie leczenia odwykowego może nastąpić na podstawie odpowiedniego orzeczenia sądu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 11 ust. 2 ustawy. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że strona nie współdziała w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, ponieważ swoim zachowaniem doprowadziła do skrócenia swego pobytu w Domu Pomocy Społecznej, a odmówiła podjęcia leczenia odwykowego, a także umieszczenia w Domu dla Bezdomnych i ponownie zamieszkała w lokalu zagrażającym jej życiu. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, że świadczenie usług opiekuńczych nie może stanowić zagrożenia dla osób, które takie usługi wykonują. Od powyższej decyzji M.C. wniósł skargę. Skarżący wskazał, że od 2012 r. posiada pierwszą grupę inwalidztwa. Odkąd porusza się na wózku inwalidzkim oraz przy pomocy balkonika (2014 r.) korzysta z usług opiekuńczych w wymiarze 22, 5 godzin tygodniowo. Po uszkodzeniu budynku, w którym mieszka, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2016 r. i umieszczeniu go w Domu Pomocy Społecznej, zrezygnował z prawa do usług opiekuńczych. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wrócił do poprzednio zajmowanego lokalu i ponownie zwrócił się o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Skarżący wskazał na zły stan swojego zdrowia, podał m.in. że jest po siedmiu zawałach serca, wielokrotnych koronografiach, cierpi na nieoperacyjny uraz kręgosłupa, ma uszkodzone obydwa biodra, uszkodzoną prawą kość podudzia, które to schorzenia wymagają obserwacji lekarzy specjalistów oraz powodują trudności w poruszaniu się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Trzeba również zwrócić uwagę na przepis art. 134 § 1, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga była zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja administracyjna, mocą której odmówiono stronie przyznania usług opiekuńczych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych stanowi art. 50 ustawy. Stosownie do treści art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Usługi opiekuńcze tworzą zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych. Ich różnorodność związana jest przede wszystkim z koniecznością dostosowania do indywidualnych potrzeb świadczeniobiorcy, na tej podstawie można wyróżnić usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ponadto omawiana pomoc może być świadczona przez różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej, może mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. W dalszej kolejności można wyróżnić usługi kierowane do osób samotnych i osób w rodzinie. Z punktu widzenia zadań administracji publicznej można wyróżnić usługi opiekuńcze realizowane przez gminę w ramach obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 17 ust. 1 pkt 11 i art. 18 ust. 1 pkt 3). Usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Dla przypomnienia osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą. Mówiąc o rodzinie w ust. 2, ustawodawca ma na myśli zarówno osoby spokrewnione, jak i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z osobą wymagającą opieki. W tym znaczeniu rodzinę zwykle tworzą: małżonek, wstępni i zstępni. Niemniej obowiązki tych osób w zakresie opieki istnieją również wtedy, gdy nie mieszkają one wspólnie z osobą potrzebującą pomocy, a tym samym, gdy nie tworzą one rodziny w myśl definicji zawartej w art. 6 pkt 14 u.p.s. Ustawodawca eksponuje tu powinności wynikające z zasad współżycia społecznego, a po części i z prawa rodzinnego. Usługi opiekuńcze obejmują: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę, higienę, pielęgnację i zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Usługi specjalistyczne są dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Polegają one na uczeniu i rozwijaniu umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia przez: kształtowanie umiejętności zaspokajania potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania; motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, interwencję i pomoc w życiu w rodzinie (ułatwianie dostępu do edukacji, doradztwo, kształtowanie pozytywnych relacji z osobami bliskimi, współpraca z rodziną); pomoc w załatwianiu spraw urzędowych (uzyskiwanie świadczeń, wypełnianie dokumentów); wsparcie w uzyskaniu zatrudnienia (poszukiwanie informacji o pracy, pomoc w kompletowaniu dokumentów potrzebnych do zatrudnienia, pomoc w przygotowaniu się do rozmowy z pracodawcą, wspieranie w rozwiązywaniu problemów psychicznych wynikających z braku pracy); pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi (nauka planowania budżetu, pomoc w uzyskaniu ulg w opłatach). Ponadto specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą przyjmować postać rehabilitacji i pielęgnacji wspierającej proces leczenia (pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, wykupieniu leków, dotarciu do placówek służby zdrowia). Omawiane usługi dotyczą również udzielania pomocy mieszkaniowej (pomoc w uzyskaniu mieszkania, w wykonywaniu drobnych remontów) oraz zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych. Trzeba zwrócić uwagę na obligatoryjny charakter usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że wypadku spełnienia ustawowych przesłanek usługi te muszą być przyznane, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwościom, że skarżący ze względu na stan zdrowia wymaga przyznania usług opiekuńczych. Na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] pażdziernika 2012 r. skarżący został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, przy czym orzeczono o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą samotną. W tych okolicznościach sprawy odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych, w jakiejkolwiek z wnioskowanych form, pozostaje w sprzeczności z celem regulacji zawartej w art. 50 ust. 1 ustawy. W stanie faktycznym sprawy problemem o istotnym znaczeniu jest zapewnienie skarżącemu odpowiednich, bezpiecznych warunków mieszkaniowych. Wydaje się, że w tym kierunku powinna również zmierzać pomoc organu, nadto - jak wyżej podniesiono – ta forma pomocy mieści się w dyspozycji art. 50 ust. 1. Skarżący wprawdzie podjął dobrowolną decyzję o skróceniu pobytu w Domu Pomocy Społecznej oraz o powrocie do dotychczasowego miejsca zamieszkania, jednak okoliczność ta nie zmienia bezspornego faktu, że na dzień złożenia podania skarżący znajdował się w takiej sytuacji zdrowotnej, że spełniał kryteria warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy. Zdaniem Sądu ocena zachowania skarżącego w danej sprawie nie może mieć miejsca przez pryzmat normy wynikającej z art. 11 ust. 2 ustawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że odmowa podjęcia leczenia odwykowego stanowi podstawę odmowy przyznania usług opiekuńczych. Pomoc w podjęciu leczenia odwykowego może stanowić jedną w form wsparcia, o których mowa w art. 50 ust. 1, ale odmowa podjęcia leczenia przez stronę, nie może dyskwalifikować jej w uzyskaniu innych usług opiekuńczych, do których ze względu na stan zdrowia kwalifikuje się. Trzeba mieć na uwadze, że norma prawna wynikająca z art. 50 ust. 1 ustawy zmierza do zapobieżenia sytuacjom, w których osoby samotne, nie mogące liczyć na wsparcie rodziny, a jednocześnie ze względu na stan zdrowia, wiek lub inne przyczyny - wymagająca pomocy – pozostałaby bez jakiegokolwiek wsparcia, koniecznego dla dalszego funkcjonowania. W takich sytuacjach obowiązek opieki przejmuje Państwo, poprzez powołane do tego celu instytucje. Celem nadrzędnym instytucji pomocy społecznej jest zawsze ochrona zdrowia i życia człowieka. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. (art. 3 ust. 1, ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu, w ustalonym stanie faktycznym należało rozważyć zasadność przyznania pomocy adekwatnej do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stan techniczny budynku, w którym zamieszkuje skarżący stwarza (lub może stwarzać) zagrożenie dla bezpieczeństwa osób w nim przebywających. Oczywiście okoliczność ta może stanowić podstawę do odmowy przyznania usług w pełnym, wnioskowanym zakresie. Jednak, jak wyżej podniesiono, ustalenia organu nie zwalniają go od rozważenia możliwości przyznania pomocy w formach, które w ustalonych okolicznościach sprawy są możliwe w do przyjęcia (np. zamówienie wizyty u lekarza specjalisty, zakupy, pomoc w uzyskaniu mieszkania), tak aby osoba potrzebująca nie została pozostawiona bez jakiejkolwiek, koniecznego wsparcia. Na koniec należy zwrócić uwagę na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenia dotyczące statusu skarżącego, a konkretnie czy skarżący posiada rodzinę i czy może liczyć na jej wsparcie (w rozumieniu art. 50 ust. 2 ustawy). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że po zdarzeniu jakie miało miejsce w dniu [...] lutego 20106 r., skarżący przebywał u swojej rodziny. Ustalenia w powyższym zakresie mogą mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia w badanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. decyzję organów obydwu instancji zostały uchylone.