II SA/Go 86/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 sprawy ze skargi "KM" Sp. z o.o. na decyzję Dyrektor Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie Kara za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wypisu z licencji Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego, na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125 poz. 1371 z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nałożył na Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością KM, karę pieniężną w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kara została wymierzona na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji (art. 87 ust. 1 ww. ustawy). Jednocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, poinformowano o formie uiszczenia kary oraz wskazano, że jeżeli kara pieniężna nie zostanie uiszczona i pojazd nie zostanie odebrany z parkingu w ciągu 30 dni od dnia nałożenia kary pieniężnej, będą miały zastosowanie przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) dotyczące egzekucji należności pieniężnych z ruchomości. W dniu [...] lutego 2005 r. (data stempla pocztowego) złożono w imieniu Spółki z o.o. KM odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w związku z obrazą prawa. Strona odwołująca się zarzuciła przedmiotowej decyzji przedwczesność, wskazując, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, co skutkowało brakiem szans do wypowiedzenia się przed wydaniem merytorycznej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że brak w ostatnich dniach u niektórych przewoźników wypisów z dotychczasowej licencji wynika z wprowadzenia ich w Wad przez Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego, gdyż po otrzymaniu licencji wspólnotowej mając na uwadze treść art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zwrócili dotychczasowe wypisy do ww. Biura, a jeżeli jeszcze nie odesłali, to przynajmniej wymienili swoim kierowcom dotychczasowe wypisy z licencji na nowe. Wskazano także, że powyższe wynikało z informacji z BOTM i było działaniem niezawinionym przez przewoźników. Ponadto strona wskazała, że legitymowanie się przez kierowcę wypisem z licencji wspólnotowej oznacza, że ma on ważny wypis z licencji, albowiem licencje i wypisy wspólnotowe były wydawane tylko tym przedsiębiorcom, którzy posiadali ważne licencje, w dniu złożenia wniosku. W ocenie odwołującej się spółki, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż kierowca S.K. przedłożył kontrolującemu funkcjonariuszowi licencję wspólnotową nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2004 r. Dyrektor Izby Celnej, w oparciu o przepisy art. 63 § 2 oraz art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania z dnia [...] lutego 2004 r., w terminie 7 dni, poprzez nadesłanie aktualnego wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikałoby kto jest upoważniony do reprezentowania spółki oraz wyjaśnienie kto podpisał wniesione odwołanie, bowiem widnieje pod nim pieczęć firmy i nieczytelny podpis, brak jest wskazania imienia i nazwiska oraz funkcji pełnionej przez osobę podpisującą odwołanie. Jednocześnie organ odwoławczy przesłał w załączeniu odwołanie celem jego ewentualnego uzupełnienia o podpisy osób uprawnionych do reprezentowania spółki, jak również o ich imiona i nazwiska. W wyznaczonym przez organ terminie, w dniu 2 marca 2004 r. (data stempla pocztowego) Spółka z. o.o. KM przedłożyła aktualny wyciąg z KRS oraz pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] marca 2004 r. udzielone przez T.K. pracownikowi tej spółki M.G. do reprezentowania jej w sprawie dotyczącej odwołania od decyzja Naczelnika Urzędu Celnego sygn. [...]). Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Dyrektor Izby Celnej, na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125 poz. 1371 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ust. 3, art. 3 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. 0 zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 211, poz. 2050), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu powyższej decyzji poza ustaleniem stanu faktycznego i przytoczeniem uzasadnienia prawnego założenia na odwołująca się spółkę kary 500 zł wskazano, że zgodnie z art. 87 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach tego transportu kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego do kontroli organu wymagane ustawowo dokumenty m.in. licencję, która zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym jest decyzja administracyjną (...) uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Organ udzielający licencji wydaje też stronie wypisy z tej licencji w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji, przy czym wypis z licencji podobnie jak oryginał stwierdza, że dany przedsiębiorca jest uprawniony do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego braku wszczęcia postępowania oraz braku możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie, organ odwoławczy wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych przepisów określających formę prawną wszczęcia postępowania, w szczególności nie wymaga w tym zakresie odrębnego postanowienia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art 61 § 4 kpa. W przedmiotowej sprawie pierwszą czynnością organu było sporządzenie, w obecności kierowcy, protokołu nr [...] z kontroli dokumentów pojazdu wjeżdżającego na terytorium RP. Organ celny ustalił, iż do kontroli przedłożono dokument, który uprawnia przewoźnika do wykonywania transportu drogowego rzeczy dopiero od dnia 1 maja 2004 r.. Ponieważ przedłożono także kopię (fax) wypisu nr [...] z licencji nr [...], rym samym stwierdzono, że wykonywany był transport drogowy bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji, jednocześnie organ nie kwestionował uprawnień strony do wykonywania międzynarodowego transportu rzeczy wynikających z licencji. W ocenie organu zaznajomienie z protokołem kierowcy, który dodatkowo złożył na nim oświadczenie wskazuje, że zarzut pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest bezzasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu bezpodstawnego nałożenia na spółkę kary pieniężnej w związku z okazaniem przez kierowcę do kontroli "licencji wspólnotowej" o nr [...] organ drugiej instancji podniósł, iż nowelizacje ustawy o transporcie drogowym z dnia [...] lipca 2003 r. oraz [...] listopada 2003 r. wprowadziły istotne zmiany dotyczące wykonywania transportu drogowego związane miedzy innymi z procesem integracji z Unią Europejską i opisując rodzaje wymaganych dokumentów wskazał, że w dniu kontroli tj. [...] stycznia 2004 r. podczas transportu drogowego strona winna okazać kontrolującym licencję nr [...] lub właściwy (tj. aktualny) wypis z tej licencji. Jednocześnie wskazano, że fakt iż strona uzyskała wcześniej licencję wspólnotową wskazuje, że przewoźnik rzetelnie przygotował się do uczestnictwa w wolnym rynku wspólnotowym. Niezależnie jednak od powyższego, zgodnie z przepisem art. 87 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca ma obowiązek wyposażyć kierowcę wykonującego przejazd w ramach transportu drogowego we wszystkie wymagane przez ustawę dokumenty, w tym we właściwy wypis z obowiązującej licencji o nr [...]. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością KM w dniu [...] kwietnia 2004 r. (data stempla pocztowego), reprezentowana przez pracownika M.G., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2004 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 Kpa), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa, a w szczególności art. 87 ust, 1 w .zw. z art, 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona wskazała ponownie na uchybienia proceduralne organu administracji publicznej w postaci braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania przed doręczeniem decyzji nakładającej karę, co pozbawiło stronę skarżąca prawa do obrony w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawo do wniesienia odwołania nie realizuje w pełni tego prawa. Ponadto podniesiono, że załącznik do protokołu nie jest podpisany przez żadną ze stron, przez co nie może stanowić jego części, podczas gdy na pierwszej stronie znajdują się jedynie informacje bezsporne. Protokół ten, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w decyzji z dnia [...] marca 2004 r., nie został odczytany stronom. Ponadto strona skarżąca ponownie podniosła, że przedłożona do kontroli licencja wspólnotowa powinna skutkować przyjęciem, że jest to miarodajny dokument licencyjny, gdyż licencje te i wypisy były wydawane jedynie przedsiębiorcom, którzy w dniu składania wniosku posiadali ważne licencje do wykonywania transportu drogowego. Dodatkowo skarżąca spółka w uzasadnieniu przedstawiła także rozważania na temat niespójności w zakresie udzielanych informacji oraz braku odpowiedniego informowania przewoźników co do zakresu obowiązywania poszczególnych licencji przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Biuro Obsługi Transportu, co wskazuje, w jej ocenie na brak winy ze strony przewoźników. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie wskazując między innymi, że przepisy ustawy o transporcie drogowym regulujące szczegółowo zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz obowiązki przedsiębiorcy wykonującego profesjonalnie przewozy w ramach tego transportu. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi podano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów reguluje w formie załączników m.in. wzór protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz w przypadku nałożenia kary wzór decyzji, którą doręcza się przedsiębiorcy, a kopie otrzymuje kierowca. Organ nie podzielił także prezentowanego w skardze stanowiska, że przesłany faksem wypis licencji jest tożsamy z oryginałem wypisu z licencji, który obowiązany jest mieć przy sobie kierowca pojazdu wykonującego międzynarodowy transport drogowy, bowiem ustawodawca nie dopuścił możliwości posługiwania się kserokopii takiego dokumentu. Wypisu z licencji nie może także zastąpić licencja wspólnotowa, gdyż ta, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, uprawniała do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego od dnia 1 maja 2004 r. Organ nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 r. - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przystępując do badania skargi wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, ale jedynie jest związany zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Należy dostrzec, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się pismo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością KM z dnia [...] lutego 2004 r. zatytułowane "odwołanie", które zostało podpisane nieczytelnie z dopiskiem "z up." oraz pieczątką firmową. Zgodnie z art. 63 § 3 Kpa podanie, tj. także odwołanie wniesione pisemnie (ustnie do protokołu) powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Dyrektor Izby Celnej stwierdzając, że złożone podanie zawiera braki formalne uniemożliwiające nadanie sprawie dalszego biegu (brak możliwości ustalenia tożsamości osoby podpisującej podanie), na podstawie przepisów art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 wezwał stronę do ich uzupełnienia, w terminie siedmiu dni, poprzez nadesłanie aktualnego wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikałoby kto jest upoważniony do reprezentowania spółki oraz wyjaśnienie kto podpisał wniesione odwołanie, bowiem widnieje pod nim pieczęć firmy i nieczytelny podpis, brak jest wskazania imienia i nazwiska oraz funkcji pełnionej przez osobę podpisującą odwołanie. Jednocześnie organ odwoławczy przesłał w załączeniu odwołanie celem jego ewentualnego uzupełnienia o podpisy osób uprawnionych do reprezentowania spółki, jak również o ich imiona i nazwiska. W wyznaczonym przez organ terminie przedłożono aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący Spółki z o.o. KM, zgodnie z którym uprawnionym do reprezentowania tej osoby prawnej jest każdy z członków zarządu samodzielnie (dział 2 rubryka 1) czyli D.M. oraz T.K.. Jednocześnie strona skarżąca przedłożyła pełnomocnictwo procesowe udzielone w dniu [...] marca 2004 r. przez T.K. pracownikowi spółki -M.G., do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie oraz odesłała oryginalny egzemplarz odwołania (nieuzupełniony w żadnym zakresie). Dokonując analizy akt sprawy, należy stwierdzić, że pismo strony skarżącej z dnia [...] lutego 2004 r. zatytułowane jako: "Odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2004 r." zostało podpisane przez pracownika spółki M.G.. Tak więc zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ drugiej instancji mimo braku odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji. Pismo z dnia [...] lutego 2004 r., które zostało potraktowane jako odwołanie nie mogło zainicjować postępowania przed organem drugiej instancji dlatego, że nie zostało ono podpisane przez osobę upoważnioną w tej dacie do reprezentowania osoby prawnej - spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. M.G. nie był bowiem z mocy prawa, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu spółek handlowych, uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki z o.o. KM, natomiast pełnomocnictwo do reprezentowania strony w sprawie odwołania do decyzji organu pierwszej instancji zostało mu prawidłowo udzielone jako pracownikowi dopiero w dniu [...] marca 2004 r. Należy także dodać, iż mimo wezwania do uzupełnienia braku podpisu osób upoważnionych do reprezentowania ww. Spółki, powyższy brak formalny umożliwiający nadanie "odwołaniu" dalszego biegu, nie został przez stronę uzupełniony. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., III SA 417/00 - Lex nr 47217, z dnia 14 kwietnia 1999 r. IV SA 689/97- LEX nr 47329 oraz z dnia 18.V. 1994 r. -SA/Gd 2365/93, w których wyrażono pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, zaś jego decyzja dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, to uznanie za odwołanie pisma datowanego na dzień [...] lutego 2004 r. nie podpisanego przez osoby upoważnione do reprezentowania strony skarżącej powoduje, że Dyrektor Izby Celnej bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, rozpoznał merytorycznie sprawę i utrzymał w mocy decyzję, która nie była zaskarżona. Oznacza to że organ dokonał weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, czyli decyzji, która korzysta z ochrony trwałości w myśl art. 16 § 1 kpa. Okoliczność powyższa powodowała zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie przepisów art. 209 w zw. z art. 200 ww. ustawy.