II SA/Go 860/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania należności pieniężnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej na rzecz skarżącego R. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nakazuje zwrócić skarżącemu R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Dowódca [...] (określany dalej jako Dowódca [...]), powołując się na art. 104 § 1 i art. 129 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 94 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3, art. 95 pkt 2 i 3, art. 97, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U z 2018r. poz. 173 – określanej dalej jako u.s.w.ż.z.) przyznał st. sierż. R.S. zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, następujące należności pieniężne: 1) odprawę w wysokości 440% kwoty miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w wysokości 20.592 zł brutto; 2) dodatkowe uposażenie roczne za 2018 r. w wysokości 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, otrzymanego w roku kalendarzowym, za który przysługuje, tj. wysokości 2322,88 zł brutto; 3) ekwiwalent pieniężny za 64 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego urlopu wypoczynkowego, tj. w wysokości 12.614,72 zł brutto W uzasadnieniu swojej decyzji Dowódca [...] podał, iż st. sierż. R.S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 111 pkt 3 w zw. z art. 115 ust. 2 , 3 i 4 u.s.w.ż.z. oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670 – określanego dalej jako r.z.ż.z) został zwolniony ze służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2018 r. Następnie wskazał, iż w związku z pełnieniem przez wyżej wymienionego nieprzerwanie służby przez okres 17 lat i 23 dni przysługuje mu stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 u.s.w.ż.z. odprawa w wysokości 440% kwoty miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Ponadto Dowódca [...] uznał, iż zwolnionemu żołnierzowi przysługuje na podstawie art. 95 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 2 pkt 2 u.s.w.z.z.z uposażenie roczne za 2018 r. w wysokości 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, a także ekwiwalent za niewykorzystany urlop (2 dni za 2016 r., po 26 dni za 2017 r. i 2018 r. oraz po 5 dni dodatkowego urlopu za 2016 i 2017 r.), zgodnie z art. 95 pkt 2, art. 97 u.s.w.ż.z. W dniu 31 lipca 2018 r. wpłynęło do Dowódcy [...] pismo pełnomocnika st. sierż. rez. R.S., zatytułowane "odwołanie od decyzji Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] lipca 2018 r., w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej." W treści odwołania pełnomocnik posługuje się zwrotem, iż zaskarża powyższe "orzeczenie" w całości i wnosi o uchylenie zaskarżonego "orzeczenia" i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie art. 111 ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 2 u.s.w.ż.z. i art. 40 k.p.a., art. 32, art. 33 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., art 6 i 8 k.p.a. oraz § 21 ust. 1 r.z.ż.z., wskazując na mylne przyjęcie przez organ, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki do zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, wskutek uprawomocnienia się orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej. Według strony jest to sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podniosła także, że przed komisją lekarską, pominięto pełnomocnika skarżącego, komisja lekarska nie doręczyła swojej decyzji pełnomocnikowi żołnierza, tylko zawiadomiła o zapadłym rozstrzygnięciu stronę. Zarzuciła także komisji lekarskiej, iż pominięcie przez nią pełnomocnika pozbawiło skarżącego skutecznej ochrony jego praw, spowodowało brak rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka odwoławczego. W związku z powyższymi faktami, zarzuciła także organowi mylnie uznanie, iż uprawomocniło się orzeczenie komisji lekarskiej, na podstawie którego organ wydał zaskarżoną decyzję. To w konsekwencji spowodowało utratę zaufania do organów. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dowódca [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz mając na względzie art.111 pkt 3 i art. 115 ust. 2 ustawy u.s.w.ż.z., a także § 21 r.z.ż.z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy przyznania st. sierż. R.S., zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, należności pieniężnych. Z uzasadnienia zaś odwołania wynika, iż zarzuty dotyczą głównie postępowania prowadzonego przez RWKL, co w ocenie odwołującego powoduje, iż Dowódca [...] nie powinien był na mocy orzeczenia wspomnianej Komisji Lekarskiej zwolnić go z zawodowej służby wojskowej. Wobec powyższego organ wskazał, że kwestię zwalniania żołnierzy z zawodowej służby wojskowej, na skutek prawomocnego orzeczenia wojskowych komisji lekarskich reguluje art. 111 pkt 3 i art. 115 ust. 2 u.s.w.ż.z. oraz § 21 r.z.ż.z. Zgodnie z ustawą pragmatyczną, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej, wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską, niezdolności do służby, a w myśl zapisów r.z.ż.z., żołnierza który został uznany przez wojskową komisję lekarską za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, zwalnia się z tej służby z dniem, w którym decyzja komisji stała się ostateczna. Organ zwalniający żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej, po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia rejonowej wojskowej komisji lekarskiej, nie jest uprawniony do weryfikacji sposobu powiadomienia żołnierza przez komisję o jej rozstrzygnięciu. Brak dostarczenia orzeczenia pełnomocnikowi, stanowi spór pomiędzy stroną a RWKL. W ocenie organu dowódca jednostki wojskowej nie jest kompetentny do jego rozstrzygnięcia, a tym bardziej ze względu na istnienie tego sporu, nie może on zawiesić postępowania, w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej i czekać na jego konstruktywne zakończenie. Negatywne rozstrzygnięcie w otrzymanym orzeczeniu komisji lekarskiej, jest wiążące dla dowódcy, jako organu podejmującego decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniósł, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika R.S., który zarzucił naruszenie: 1. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wynikającej z subiektywnej i nieznajdującej oparcia w przepisach prawa oceny dowodów zaskarżanego organu, i tym samym wydanie na rzecz strony niekorzystnego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle braku przesłanek do jego wydania, a nadto pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy poprzez ich nieuwzględnianie i w związku z tym mylne przyjęcie, że pomiędzy pełnomocnikiem skarżącego a RWKL istnieje spór, gdy tymczasem powyższe okoliczności winny stanowić podstawę dla zaskarżanego organu do uchylenia decyzji, której podstawą było nieprawomocne rozstrzygniecie komisji lekarskiej, 2. art. 77 k.p.a. związku z art. 132 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zarzuty uczynione przez pełnomocnika strony w odwołaniu, w szczególności te, które dotyczyły faktu nieprawidłowego doręczenia orzeczenia komisji lekarskiej wyłącznie stronie, zwalniały organ administracji publicznej od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne uchylenie się organu od zmiany zaskarżonej decyzji, 3. art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a., polegające na przyjęciu, że rozkaz personalny stanowi decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a., tym bardziej, że w treści rozkazu zawarto informację, iż służy on wyłącznie do celów ewidencyjnych, co stanowiło wprowadzenie strony w błąd, nadto pominięcie istotnego elementu, jaki winna zawierać decyzja administracyjna w wydanym rozkazie, t.j. pouczenia dla strony, czy i w jakim trybie służy od tej decyzji odwołanie, co nie zostało uczynione, a powyższe stanowiło celowe wprowadzenie strony w błąd, nadto mylne przyjęcie, że to wyłącznie strona winna ponosić skutki błędnych decyzji tego organu, 4. art. 32 k.p.a., art. 33 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., skutkujące błędnym przekonaniem, że doręczenie orzeczenia RWKL wyłącznie stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest prawnie skuteczne i wywołuje skutki prawne w postaci rozpoczęcia biegu do upływu terminu do złożenia środka odwoławczego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym, nadto błędne przyjęcie, że zaskarżany organ nie jest uprawniony do weryfikacji sposobu powiadomienia żołnierza przez komisję o jej rozstrzygnięciu, a brak "dostarczenia", t.j. doręczenia orzeczenia pełnomocnikowi stanowi wyłącznie spór pomiędzy pełnomocnikiem, a RWKL, co stanowi o całkowitym pominięciu przy rozstrzyganiu elementów istotnych zawartych w treści odwołania, nadto wydanie rozstrzygnięcia nieznajdującego oparcia w przepisach prawa, 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania w sposób sprzeczny z prawem, nadto niebudzący zaufania do jego uczestników, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 6. art. 16 k.p.a., poprzez mylne przyjęcie, że orzeczenie RWKL, stanowiące podstawę zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej, jest ostateczne, co jest sprzeczne ze gromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, nadto sprzeczne z prawem, wskutek pozbawienia strony możliwości skutecznego zaskarżenia tego orzeczenia, które w konsekwencji, jako wadliwe stanowiło podstawę zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej, 7. art. 111 ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 2 u.s.w.ż.z. w zw. z z art. 40 § 2 k.p.a., polegające na mylnym przyjęciu, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, wskutek uprawomocnienia orzeczenia WRKL, co jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, i tym samym mylne przyjęcie, że doręczenie orzeczenia dokonane samej stronie wywołuje skutek rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, gdy tymczasem jest prawnie obojętne, co zostało całkowicie pominięte przez organ administracyjny, 8. § 21 ust. 1 r.z.ż.z. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez mylne przyjęcie, iż skarżącego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej w oparciu o orzeczenie Wojskowej Komisji Lekarskiej z dniem, w którym decyzja komisji stała się ostateczna, co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym, zwłaszcza wobec braku przyjęcia uprawomocnienia decyzji komisji, wskutek pominięcia pełnomocnika skarżącego przy doręczeniu tej decyzji, co skutkuje jej nieuprawomocnieniem i w związku z tym niespełnieniem przesłanek do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej skarżącego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący podkreślił również, iż nie sposób przyjąć, że odwoływał się wyłącznie od decyzji w przedmiocie przyznania należności pieniężnych, gdyż z treści uzasadnienia odwołania wynika wyraźnie niezadowolenie z rozkazu nr [...] Dowódcy [...] na podstawie, którego został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, oświadczając, iż został przywrócony skarżącemu termin do zaskarżenia orzeczenia RWKL, przy czym Centralna Wojskowa Komisja Lekarska (określana dalej jako CWKL) nie uwzględniła odwołania i aktualnie toczy się postępowanie przed WSA w Warszawie ze skargi skarżącego na powyższe orzeczenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja Dowódcy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o przyznaniu skarżącemu należności pieniężnych w postaci odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i dodatkowego uposażenia rocznego. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2018, t. 1 i 3 do art. 134). Konieczne jest więc stwierdzenia przez tenże organ, iż od zaskarżonego rozstrzygnięcia przysługuje zgodnie z ustawą środek odwoławczy, zachowana jest jego forma, a także, że został wywiedziony przez legitymowaną do tego osobę, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a zatem nie musi wskazywać ani zarzutów przeciw decyzji organu pierwszej instancji, ani jakiego rozstrzygnięcia strona oczekuje od organu odwoławczego. Może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji Zatem instytucja odwołania, uregulowana na gruncie art. 128 k.p.a., jest względnie niesformalizowana co do formy i treści (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1965/14, wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2017 r., II SA/Kr 1295/17). Zasadniczym elementem świadczącym o zakwalifikowaniu pisma strony jako odwołanie jest jej niezadowolenie z decyzji. Treść podania przesądza zatem o jego kwalifikacji. Natomiast jeżeli owa treść budzi wątpliwości, to organ jest zobowiązany wyjaśnić te wątpliwości, zwłaszcza w przypadku nieprecyzyjnego jego sformułowania jakie rozstrzygnięcie zaskarża (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., II SA/Gl 1000/15, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2015 r., II SA/Wr 704/14). Niewątpliwie organ odwoławczy nie powinien przystępować do merytorycznego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy w sposób niejednoznaczny jest określona w odwołaniu decyzja, która jest przedmiotem zaskarżenia. Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. podał, iż wnosi odwołanie od decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., jednakże określając już przedmiot tej decyzji zaznaczył, iż jest ona w sprawie zwolnienia ze służby zawodowej, co mogłoby wskazywać, iż w istocie zaskarża rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2018 r., stwierdzający fakt jego zwolnienia z zawodowej służby z dniem [...] czerwca 2018 r., abstrahując w tym miejscu od dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju rozstrzygnięcia, o czym w dalszej części uzasadnienia. Ponadto wspomniana decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczy należności pieniężnych, a sformułowane w odwołaniu zarzuty nie są również nakierowane wprost na decyzję, której przedmiotem są te należności, a jedynie pośrednio. Stąd też organ odwoławczy winien był wyjaśnić powyższe wątpliwości co do tego od jakiej decyzji skarżący w istocie się odwołuje. Zwrócić również należy uwagę, iż organ odwoławczy nie zbadał w sposób dostateczny zachowania przez skarżącego 14 dniowego terminu do złożenia odwołania, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a mającego zastosowanie w kontrolowanej sprawie stosownie do art. 8 ust. 1 u.s.w.ż.z. Decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. została bowiem doręczona skarżącemu w dniu 16 lipca 2018 r., tym samym termin do złożenia odwołania upływał w dniu 30 lipca 2018 r. Natomiast odwołanie wpłynęło do organu I instancji – za pośrednictwem, którego zostało złożone – w dniu 31 lipca 2018 r. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Tym samym, rozpatrzenie odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości zapisanej w art. 16 § 1 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt. II OSK 2190/11). Przy czym Sąd nie stwierdził z tego powodu nieważności zaskarżonej decyzji uznając, iż kwestia to musi być szczegółowo wyjaśniona przez organ odwoławczy, zgodnie zasadami wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem wykluczone, że odwołanie nadane zostało w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe w terminie otwartym do jego złożenia. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. uważa się wówczas termin za zachowany. Konieczne jest zatem dołączenie koperty w której zostało ono nadane, względnie złożenia w tym zakresie wyjaśnień przez organ I instancji, jeśli koperta została zniszczona, tak jak to się stało z kopertą, w której przesłano skargę do sądu administracyjnego albo przedłożenia dowodu nadania odwołania przez stronę. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych to w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż decyzja organu I instancji przyznawała skarżącemu należności pieniężne w związku ze zwolnieniem go ze służby wojskowej, co wynika wprost z przepisów, które stanowiły jej materialnoprawną podstawę, tj. art. 94 ust. 1 i art. 95 pkt 2 i 3 u.s.w.ż.z. W kontrolowanej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego był uznanie go za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Żołnierza zawodowego zwalnia się bowiem z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby (art. 111 pkt 3 u.s.w.ż.z.). W myśl zaś art. 115 ust. 2 u.s.w.ż.z zwolnienie z zawodowej służby wojskowej m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 3 u.s.w.ż.z. następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Potwierdza to również § 21 ust. 1 r.z.ż.z. z którego wynika, że żołnierza, który został uznany przez wojskową komisję lekarską za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, zwalnia się z tej służby z dniem, w którym decyzja komisji stała się ostateczna. W związku z tym, iż zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 3 u.s.w.ż.z. następuje z mocy prawa, to wydawany w takiej sytuacji rozkaz o zwolnieniu ze służby (rozkaz personalny wydawany do celów ewidencyjnych) - w przedmiotowej sprawie rozkaz nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. - nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa, ponieważ nawet gdyby rozkaz taki nie został wydany, to i tak z dniem uzyskania przez orzeczenie komisji lekarskiej przymiotu ostateczności nastąpiłby skutek prawny w postaci zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej (art. 115 ust. 2 u.s.w.ż.z.). Rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wojskowej z uwagi na ustalenie przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby żołnierza zawodowego wydawany jest w celach porządkowych, ewidencyjnych. Potwierdza on jedynie to co nastąpiło z mocy samego prawa. Cel ewidencyjny oznacza wyłącznie zarejestrowanie faktu, że żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące rozwiązanie stosunku służbowego. Skoro zaś rozkaz personalny podjęty na podstawie art. 111 pkt 3 i art. 115 ust. 3 u.s.w.ż.z. wydawany jest dla celów porządkowych, to nie stanowi on decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu w ramach środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a., ani też nie przysługuje na niego skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 815/10, wyrok NSA z 5 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 1090/08, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 1784/06, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 października 2011 r., II SA/Go 591/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., II SA/Wa 21/10, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Po 4/12). Jak wynika z powyższych rozważań rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2018 r. nie stanowił decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a., a tym samym organy wydające decyzję w przedmiocie przyznania należności pieniężnych nie były związane powyższym rozkazem i zobowiązane były ustalić datę ostateczności orzeczenia RWKL stwierdzającego niezdolność do służby, która stanowi datę zwolnienia ze służby, jako warunek przyznania tych świadczeń w świetle powołanych przepisów art. 94 ust. 1 i art. 95 u.s.w.ż.z. Oczywiście organy orzekające w niniejszej sprawie, jako organy odrębne w stosunku do RWKL i CWKL, nie były uprawnione do rozstrzygania samodzielnie daty ostateczności orzeczeń tych komisji, jednakże w przypadku pojawienia się wątpliwości co do tego czy orzeczenie komisji stało się ostateczne, a takie zaistniały na etapie postępowania odwoławczego, to na organie rozpoznającym odwołanie spoczywał obowiązek zwrócenia się do RWKL o wskazanie czy w świetle okoliczności podnoszonych przez stronę istotnie orzeczenie komisji zostało skutecznie doręczone, czy weszło do obrotu prawnego, czy ewentualnie przywrócono skarżącemu termin do złożenia odwołania i czy w związku z tym nadal podtrzymuje twierdzenie zawarte z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczące "prawomocności orzeczenia z dnia [...] maja 2018 r." Niestety organ odwoławczy tego zaniechał, naruszając tym samym obowiązek poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.pa.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.),. Powyższe przepisy znajdują zastosowanie – w myśl art. 140 k.p.a. – również na etapie postępowania odwoławczego. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Ponadto zdaniem Sądu rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. z której wynika obowiązek organu drugiej instancji do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie faktycznym czy prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Istota dwuinstancyjności polega nie tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji, ale też – a może przede wszystkim – na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział . Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy więc samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. H. Knysiak-Molczyk /w/ H. Knysiak-Molczyk /red/, op. cit., t. 3 do art. 15 i powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo, A. Wróbel, op. cit, t. 1 do art. 15.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ustosunkowania się do odwołania skarżącego, nie dokonując w istocie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co więcej nawet nie zostały powołane ani w sentencji zaskarżonej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę decyzji organu I instancji i nie dokonano oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie zasadności przyznanych należności pieniężności, jak również ich wysokości. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz uzupełni zgromadzony materiał dowody w zakresie wskazanym w treści uzasadnienia, tj. ustali w sposób jednoznaczny przedmiot zaskarżenia oraz zachowanie przez odwołującego terminu do złożenia odwołania, a także wyjaśni w RWKL - w kontekście zarzutów odwołania - datę ostateczności orzeczenia stwierdzającego niezdolność skarżącego do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Ponadto organ powinien rozpoznać ponownie sprawę w całości, a nie ograniczyć się jedynie do odniesienia się zarzutów odwołania. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 480 zł (pkt II wyroku), na którą to kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Ponadto skarżący mimo, że był zwolniony od kosztów z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., uiścił wpis od skargi w kwocie 200 zł . W związku z tym należało tą kwotę zwrócić na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt III wyroku).