II SA/Go 861/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień postanawia: odrzucić skargę. W dniu 4 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga D.B., którą zaskarżone zostało pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień w związku z jej wnioskiem o interwencje wobec Prezydenta Miasta w związku z realizacją programu "Zgrani [...] 50 +". W skargę skarżąca zakwestionowała działanie organów administracji publicznej, które w jej ocenie powoduje po jej stronie szkodę. Podkreśliła, że nie uzyskuje oczekiwanej pomocy ze strony organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ), dalej w skrócie p.p.s.a., jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. Powyższe oznacza, iż w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej tj. organów administracji publicznej i to tylko w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a. Poza tym sprawa sądowoadministracyjna obejmować może wyłącznie spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach, powodując ich odrzucenie w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem, aby stwierdzić czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należało, czy zaskarżony akt pochodzi od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowi jeden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...], stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a., w szczególności czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie rozważenia wymagało, czy zaskarżone pismo Kolegium, stanowiące w istocie wyjaśnienie, iż przepisy prawa nie przewidują obowiązku po stronie organu, doręczania odpisów postanowień do WSA na wniosek zainteresowanej strony. Co oczywiste nie stanowi ono decyzji administracyjnej czy też postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego, egzekucji administracyjnej czy postępowania zabezpieczającego ( art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.). Nie stanowi także indywidualnej interpretacji podatkowej, o której mowa w art. § 2 pkt 4a p.p.s.a., jak również aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do stosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że może mieć ono miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do władczego orzeczenia w zakresie przyznania stronie uprawnienia do pomocy w formie uczestnictwa w programie "Zgrani [...] 50 +". Przede wszystkim udział w tym programie jest oparty na zasadzie dobrowolności, zaś zasady udziału w nim określone zostały w regulaminie stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydenta Miasta. Przy czym realizacja uczestnictwa w programie nie sprowadza się do uzyskania realnej, materialnej pomocy ze strony organu, a jedynie umożliwia korzystanie z programu promocji miasta, w tym z promocyjnych ofert uczestników tego programu, co uzależnione jest od własnego potencjału finansowego uczestnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu wniosku D.B. dot. postępowania Prezydenta Miasta, w wyniku podjętych czynności wyjaśniających ustaliło, iż Prezydent Miasta nie odmawia stronie udziału w programie, natomiast problem sprowadza się do złożonych przez nią wniosków o udzielenie pomocy finansowej w celu umożliwienia jej korzystania z w/w programu. Kolegium w swoim piśmie z dnia [...] października 2014 r. wyjaśniło D.B. okoliczności sprawy i wskazało na brak formalnych przesłanek wszczęcia postępowania. W ocenienie tut. Sądu pismo to wypełnia przesłanki z art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a. W zakresie podania złożonego przez stronę w tym przedmiocie, organ podjął czynności służące wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Podjęte czynności, a także zaskarżone pismo organu z dnia [...] października 2014 r. pozwalają na zakwalifikowanie przeprowadzonego postępowania jako postępowania w trybie uregulowanym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Podkreślenia w tym przedmiocie wymaga, że w orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że pismo informujące o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a p.p.s.a. Dodatkowo zaskarżone pismo Kolegium z dnia [...] października 2014 r. ma charakter wyłącznie wyjaśniający, informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu.