II SA/Go 866/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 maja 2016 r. nr XVI/167/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej, budowy pola golfowego, budynków oraz infrastruktury technicznej w miejscowości [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda pismem złożonym w dniu [...] października 2016 r. zaskarżył uchwałę nr XVI/167/2016 Rady Gminy z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej, budowy pola golfowego, budynków oraz infrastruktury technicznej w miejscowości [...]. Opierając skargę na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił uchwale naruszenie § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że Rada Gminy na sesji w dniu [...] maja 2016 roku podjęła uchwałę nr XVI/167/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej, budowy pola golfowego, budynków oraz infrastruktury technicznej w miejscowości [...]. W ocenie organu wprowadzenie zmian do miejscowego planu powinno być dokonane zgodnie z § 82 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który w związku z § 143 ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów, zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Przedmiotem zaskarżonej uchwały Nr XVI/167/2016 jest zmiana planu w zakresie części tekstowej oraz graficznej. Przedmiotowa uchwala w sprawie zmiany miejscowego planu zawiera również załącznik graficzny. Uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu nie może być odczytywana samodzielnie, ale w połączeniu z uchwałą pierwotną w sprawie miejscowego planu. W ocenie organu skarżącego, po podjęciu zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu obowiązują łącznie dwa załączniki, czyli wprowadzony mocą uchwały pierwotnej i uchwały wprowadzającej zmiany do planu. Brak odniesienia się w uchwale do poprzedniego załącznika i uchwalenie nowego powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa różne załączniki graficzne dla tego samego terenu, co w ocenie organu skarżącego jest niedopuszczalne. Zdaniem organu skarżącego nowy załącznik graficzny uchwalony mocą zaskarżonej uchwały, zmienia całkowicie oznaczenia planistyczne i pozostaje w sprzeczności z pierwotnym rysunkiem planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości uznając podniesione w skardze zarzuty za słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności uchwały nr XVI/167/2016 Rady Gminy z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej, budowy pola golfowego, budynków oraz infrastruktury technicznej w miejscowości [...] prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody zasługuje w całości na uwzględnienie. Podzielając zarzuty skargi i zawarte w niej argumenty (uznane również przez organ) wskazać należy, że znajdujący zastosowanie w sprawie przepis 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określa, iż zmiana ustawy polega na uchyleniu niektórych przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Koresponduje z nim przepis § 83 rozporządzenia stanowiący, iż przepisy ustawy zmienia się odrębną ustawą zmieniającą lub przepisem zamieszczonym w innej ustawie. Powołane przepisy mają zastosowanie odpowiednio (§ 143), a zatem mogą być stosowane wprost, ze zmianami lub mogą nie znajdować zastosowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnej konstrukcji prawnej, składa się z części tekstowej oraz załączników w postaci części graficznej i wymaganych rozstrzygnięć. Ta konstrukcja, na którą składają się dwie części: tekstowa i graficzna wskazują na konieczność odpowiedniego stosowania postanowień rozporządzenia do aktów prawa miejscowego jako aktów prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Dokonując wykładni § 82 rozporządzenia, w sytuacji gdy rysunek planu stanowi integralną część planu miejscowego, wskazany przepis należy stosować również do zmian także tego rysunku, na takich samych zasadach jak przy zmianie części tekstowej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 188/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zgodne z powszechnie przyjętą w procesie stanowienia prawa zasadą, by zmiana aktu dokonywana była w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 259 i nast.). Naruszenie zasad techniki prawodawczej w zaskarżonej uchwale prowadzi do wątpliwości co do obowiązywania poprzedniego załącznika graficznego co do tego samego terenu oraz zakresu zmiany w aspekcie rysunku plany. Uchybienie to należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.