II SA/Go 868/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz kosztów upomnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. P.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek i kosztów wynikających z umowy nr [...]. W uzasadnienia wniosku podał, że został zwolniony z pracy, że nie posiada majątku, musi zapewnić środki dla nowonarodzonej córki oraz alimenty dla syna. Dlatego też spłata tego zadłużenia pociąga za sobą niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego i jego dzieci. Zwrócił także uwagę na nasilenie się dolegliwości powodowanych przewlekłą chorobą. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 1-4, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił P.M. umorzenia odsetek od składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz kosztów upomnienia wymaganych na dzień złożenia wniosku o raty tj. do dnia 19 stycznia 2010 r. w łącznej wysokości 8.051,60 zł. 2. Dnia [...] lipca 2012 r. P.M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak i we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. podniósł, że dalsza spłata odsetek oraz kosztów pozbawi zarówno jego, jak i jego najbliższą rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że z zgodnie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Przedstawiając te przesłanki organ odwoławczy uznał, że żadna z przesłanek wyszczególnionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a oraz w zw. z art. 32 powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z przepisem § 3 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W postępowaniu wszczętym wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że dłużnik w okresie od dnia [...] grudnia 1998r. do dnia [...] grudnia 2005r. prowadził działalność gospodarczą. Od dnia [...] maja 2012r. jest osobą bezrobotną pobierającą zasiłek. Zasiłek przyznany został na okres 6 miesięcy, w tym przez 3 miesiące w wysokości 609,20 zł i w następnych 3 miesiącach w wysokości 478,40 zł. Wnioskodawca jest w trakcie poszukiwania pracy, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z rodzicami, którzy wspomagają go finansowo i materialnie, posiada zobowiązania alimentacyjne na dwoje dzieci w wysokości 600,00 zł, zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych w wysokości 10.000,00 zł oraz zadłużenie w byłym zakładzie pracy w wysokości 444,00 zł. Według oświadczenia P.M. zobowiązania spłacane są w miesięcznych ratach w łącznej kwocie 911,00 zł z pomocą rodziców. Nie korzysta on z pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że do wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. nie zostały dołączone żadne nowe dokumenty świadczące o zmianie sytuacji, która była przedmiotem szczegółowej analizy przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W jego ocenie analiza zgromadzonego materiału dowodowego daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca jest w trudnej sytuacji finansowej i życiowej spowodowanej głównie faktem pozostawania bez pracy. Odnosząc się do podnoszonego przez wnioskodawcę nasilenia się dolegliwości związanych z przewlekłą chorobą organ wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. dotyczy sytuacji, w której choroba osoby zobowiązanej uniemożliwia pozyskanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia. Analizując w tym zakresie materiał dowodowy organ II instancji nie stwierdził powyższej okoliczności. P.M. posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, co umożliwia podjęcie pracy zgodnie z wskazaniem lekarza medycyny pracy. Zdaniem organu instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie, zaś "ważny interes zobowiązanego" będący jedną z przesłanek nie może być utożsamiany jedynie z trudnościami finansowymi. Umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny. Organ odwoławczy zaznaczył, że orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważył nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacania składek, ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Nawet w obiektywnie trudnej sytuacji wnioskodawcy, organ nie jest zobligowany do umorzenia należności. Podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. organ ponownie odmówił P.M. umorzenia zadłużenia uznając, że umorzenie należności byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy. 3. Pismem z dnia [...] października 2012 r. P.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Uzasadniając skargę podniósł, iż został zatrudniony na okres 2 miesięcy (wrzesień i październik 2012 r.) w zastępstwie nieobecnego pracownika, zaś z wynagrodzenia za pracę wynoszącego 1.050 zł opłaca alimenty na dwoje dzieci w wysokości 600 zł oraz ratę kredytu bankowego w wysokości 250 zł. Miesięczne zobowiązanie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z zawartym układem ratalnym, wynosi zaś 592,60 zł (za miesiąc październik 2012 r.). Skarżący wskazał także, iż wysokość emerytury jego matki to 1.100 zł. Z kwoty tej, po opłaceniu kosztów utrzymania mieszkania, pozostaje jej około 500 zł. Jest to kwota niewystarczająca do udzielenia pomocy skarżącemu. Zaznaczył, że ojciec nie udziela mu pomocy. Podkreślił dalej, że nawet będąc zatrudnionym nie ma zapewnionego minimum socjalnego do dalszej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował sprawy podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia należności z tytułu składek, zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości z tytułu składek, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 5. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wnikliwego rozważenia sytuacji wnioskodawcy. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. 6. W przedstawionym aspekcie należy uznać, że istotnym uchybieniem decyzji jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Pojęcia użyte w powołanym wyżej przepisach rozporządzenia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny i omówienia w świetle okoliczności danej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy umorzeniu organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia, bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W aspekcie kontroli sądowej brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny, lecz blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości. Rozważania decyzji poświęcone głównej przyczynie wniosku i sporu sądowoadministracyjnego (sytuacji życiowej i materialnej) są lakoniczne i nie tłumaczą stronie powodów rozstrzygnięcia. Z treści wniosku oraz skargi wynika również, że P.M. uzyskał możliwość spłacania zaległości w ratach, przy czym z treści decyzji oraz dokumentów akt administracyjnych nie wynikają dane określające rodzaj i wielkość zadłużenia oraz ewentualną wysokość rat. Brak tych danych istotnie wpływa na wszechstronność i prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń. Podobne uchybienie stanowi stwierdzenie, że odmowa umorzenia nie spowoduje zagrożenia dla dalszej egzystencji dłużnika. Zgodnie bowiem z przesłanką wymienioną w pkt 1 ust. 1 przepisu § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić również w sytuacji, gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozważaniach organ pominął okoliczność, że rodzinę wnioskodawcy stanowi dwoje małoletnich dzieci, na które łoży on łącznie alimenty w kwocie 600 zł miesięcznie i nie przeprowadził analizy, czy oraz w jakim zakresie odmowa umorzenia odsetek oraz kosztów postępowania wpłynie na możliwość zaspokajania przez wnioskodawcę potrzeb jego dzieci, przynajmniej w elementarnym zakresie. Nie bez znaczenia dla całokształtu oceny ma okoliczność, że przedmiotem postępowania jest zaległość odsetkowa i koszty co oznacza, że zaległość główną zobowiązany spłacił. Wskazane uchybienia organu pozwalają na stwierdzenie, że ocena organu w przedmiocie występowania przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. W konkluzji należy więc stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylił, stwierdzając również, że nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).