II SA/Go 87/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Go 87/05 UZASADNIENIE W dniu [...].11.2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję [...] którą nałożył na S.M. obowiązek zlikwidowania otworów okiennych w ścianie bocznej budynku zaadaptowanego bez pozwolenia na budowę z warsztatu na mieszkalny, od strony granicy z posesją. W decyzji określono termin wykonania zalecenia- 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Decyzja powyższa została wydana w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem (zawiadomienie odebrane przez S.M. w dniu [...] maja 2003r.). Postępowanie zostało wszczęte z uwagi na ustalenia dokonane z przeprowadzonej kontroli obiektu budowlanego w dniu [...].04.2003r. Kontrola została przeprowadzona w wyniku prośby o interwencję w sprawie nielegalnego zamontowania okien oraz żądaniem spowodowania zwiększenia wysokości komina spalinowego z kotłowni i komina dymowego z kominka w budynku. Ustalono, że na wykonanie komina dymowego dla odprowadzenia produktów spalania z kominka inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Ustalono również, że zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał na działce nr [...] budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego i warsztatu mechanicznego jako odrębnego obiektu. W ścianie bocznej warsztatu zwróconej w stronę granicy z działką nr [...] występowały otwory zabudowane luksferami. Powyższego ustalenia dokonano na podstawie zdjęć fotograficznych. W protokole z kontroli obiektu budowlanego znajduje się oświadczenie Skarżącego, że projekt budynku warsztatowego przewidywał cztery otwory okienne, w trakcie realizacji wykonano 2 okna o wymiarze 2,5mx 1,6m. W trakcie remontu w lutym 2002r. właściciel zamurował część istniejących otworów i zamontował 2 okna o wymiarach 130cm x 120cm . Skarżący oświadczył również, że w/w otwory nigdy nie były zabudowane luksferami- czego też nie przewidywał projekt budowlany. Właściciel obiektu dokonał adaptacji budynku warsztatowego na mieszkalny bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. W trakcie toczącego się postępowania nałożono na S.M. obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej obiektu adaptowanego na mieszkalny wraz z planem sytuacyjnym oraz ocen technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi oraz opinii o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na mieszkalny sporządzonych przez osobę uprawnioną. Zobowiązany przedłożył wymagane dokumenty w terminie. Z dokumentacji przedstawionej wynikało, że zaadaptowany budynek warsztatowy na mieszkalny usytuowany jest w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. W ścianie budynku znajdują się okna. Taki stan narusza przepisy prawa budowlanego, gdyż zgodnie z treścią § 12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 m jeżeli budynek zwrócony jest w stronę granicy ścianą, która posiada drzwi lub okna. Zdaniem organu I instancji istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ zamontowanie okien nastąpiło w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku warsztatowego na mieszkalny, zastosowano przepis art.51 ust.1 pkt2 w związku z art.71 ust.3. ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu natomiast do komina ustalono, że komin z kotłowni został podwyższony do wysokości zgodnej z zatwierdzonym projektem. Od przedmiotowej decyzji S.M. złożył odwołanie. W odwołaniu podniósł, że budynek którego dotyczy postępowanie służy tylko tymczasowo jako mieszkalny- na czas remontu domu. W zakresie nakazu zamurowania okien nie chce się zgodzić, gdyż na obiekt z zaprojektowanymi oknami z zachowaniem trzymetrowaj odległości od granicy sąsiada otrzymał pozwolenie na budowę. Ponadto podał, że sytuacje takie są również na działkach sąsiednich. Ponadto wnosił o zapoznanie się z dokumentacją Z.M. gdyż jego dom również stoi 3 m od granicy i posiada okna od granicy sąsiadów. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].02.2004r. wydal decyzję [...] którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdzono prawidłowe i zgodne z ustawą z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta. Tryb postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonanych w celu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu określa art.51 ust. 1 pkt 2 w związku z art.71 ust.3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Postępowanie organu nadzoru budowlanego oraz przedłożona inwentaryzacja i ocena techniczna przedmiotowego obiektu pozwoliła jednoznacznie ustalić, że w trakcie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku warsztatowego na mieszkalny w ścianie przedmiotowego budynku zamontowano dwa okna na parterze i jedno na piętrze w miejscu wcześniej istniejących luksferów. Wykonanie okien w ścianie usytuowanej w odległości 3,0 m od granicy działki sąsiedniej narusza wymagania warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16.12. 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego decyzja organu I instancji nakazująca zlikwidowanie otworów okiennych ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Ponadto podniesiono, że na ocenę zgodności z przepisami i warunkami technicznymi samowolnie dokonanych robót budowlanych nie może mieć wpływu sposób wykonania obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich. Bez wpływu jest również fakt, że przedmiotowy budynek jest obecnie niezamieszkiwany. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S.M. złożył skargę. Z uzasadnienia skargi wynikało, że cała sprawa wynikła w związku z nieporozumieniami sąsiedzkimi. Zgłoszenie przez sąsiada "zrobienia okien" w miejscu luksferów traktuje jako odwet za nakaz rozbiórki komory lakierniczej. Podał również, że dopiero w 1994r. istniejące okna zostały zabudowane luksferami, a następnie w 2002r. otworzono okna i dokonano wymiany wszystkich instalacji, wykonano elewację zewnętrzną z ociepleniem, postawiono ścianki działowe. Na powyższe Skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę. W skardze podniesiono, że w latach 78/79 Skarżący otrzymał pozwolenie na budowę w którym w budynku zaprojektowane były okna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku wszczęte zostało w maju 2003r. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11.07.2003r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie 11.07.2003r. Bezspornym w sprawie jest, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia. Przepis art. 71§ 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane określał, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, przepisy art. 50, art.51 i art.57 ust.7 stosuje się odpowiednio. W decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ w przedmiotowej sprawie wydał decyzję na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy nakładającą na skarżącego obowiązek zlikwidowania otworów okiennych w ścianie bocznej. W orzecznictwie istnieje pogląd, że decyzja mająca swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) ma charakter uznaniowy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.2001r. sygn. akt SA/Rz 261/00 publikowany Palestra 2002/7-8/207). Należy również dodać, że w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, organ może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uznaniowość decyzji dotyczy wyboru przez organ rodzaju nakazu lub obowiązku nakładanego przez organ na stronę. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważyć interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę wydanych w latach 1978/79. Skarżący nie przedłożył w tym zakresie sam przedmiotowego pozwolenia. Wskazywał jednak, że z pozwolenia przedmiotowego wynikała zgoda na umieszczenie okien na spornej ścianie obiektu. Organ jednak w zakresie tego wniosku nie ustosunkował się. Uznanie w sprawie na podstawie amatorskich zdjęć, że sporne otwory okienne wcześniej zabudowane były luksferami, w sytuacji w której Skarżący temu zaprzecza jak również stwierdza, że w pozwoleniu na budowę były otwory okienne – bez wskazania na jakiej podstawie powyższe zostało stwierdzone i dlaczego nie dano wiary twierdzeniom strony - należy uznać za dowolne. Organ w tym zakresie winien dokonać ustalenia stanu rzeczywistego. W tym celu powinien uzupełnić materiał dowodowy dążąc w szczególności do ustalenia treści pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ podał, że okna zamontowano w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku warsztatowego. Z akt sprawy i ustaleń dokonanych przez organ wynika, że otwory okienne istniały w przedmiotowym obiekcie już wcześniej- przed samowolną zmianą użytkowania budynku. Z inwentaryzacji budowlanej wynika, że osadzono nowe okna, a prace adaptacyjne polegały m.in., że dwa okna w ścianie południowej wykonane zostały w miejscu czterech okien, które znajdowały się w projekcie pierwotnym warsztatu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie należało ustalić czy w spornym obiekcie zaprojektowane były pierwotnie okna, luksfery, czy też w ścianie nie przewidywano żadnych otworów. Z akt sprawy wynika, że ustalenie dokonane przez organy w zakresie istnienia luksferów w ścianie południowej budynku dokonano wyłącznie na podstawie zdjęć amatorskich, które są załączone do akt. Na marginesie powyższego należy zaznaczyć, że zdjęcia te są niewyraźne i Sąd na ich podstawie nie mógł stwierdzić co znajdowało się w ścianie budynku. Zasady postępowania określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są również do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Oznacza to nakazanie organom administracji podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe – zwłaszcza przez art.77 § 1 k.p.a. nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza ustosunkowanie się przez organ do wszystkich dowodów w sprawie. Należy mieć na uwadze przepis art.80 k.p.a. który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. Również naruszeniem przepisów postępowania jest brak ustosunkowania się do wszystkich wniosków składanych przez stronę w trakcie postępowania. Z uwagi na powyższe należało uznać, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że na ocenę zgodności z przepisami i warunkami technicznymi samowolnie dokonanych robót budowlanych nie może mieć wpływu sposób wykonania obiektów na działkach sąsiednich. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również stwierdzenie Skarżącego, że przedmiotowy budynek zaadaptowany na cele mieszkalne jest obecnie niezamieszkany. Mając więc na uwadze wszystkie powyższe okoliczności działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.