II SA/Go 871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A. sp. z o.o. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] maja 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. A. Sp. z o.o. wystąpiła jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy między innymi za miesiąc kwiecień 2020 roku, podając jako prowadzoną przeważającą działalność wg PKD [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Spółki z [...] maja 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres maj 2020 roku jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o COVID-19, określający przesłanki zwolnienia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., z opłacenia należności z tytułu wskazanych wyżej składek. Następnie organ wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej za wskazany miesiąc nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z tym, że wnioskodawca nie został zwolniony z obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 roku, a termin jej przesłania minął, organ uznał za zasadne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku złożenia w wymaganym terminie przez wnioskodawcę dokumentów rozliczeniowych za okres maj 2020 roku. A. sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na skupie i sprzedaży używanych samochodów oraz świadczy usługi naprawy pojazdów mechanicznych oraz usługi parkingowe. W okresie pandemii firma poniosła straty finansowe. Udzielenie jej pomocy poprzez umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne pozwoli utrzymać się firmie na rynku oraz utrzymać istniejące zatrudnienie. Dnia [...] sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID- 19 utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zg, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za miesiąc maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Wnioskodawca nie był zwolniony od obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za poszczególne miesiące. Deklarację rozliczeniową za miesiąc maj 2020 roku złożył dopiero w dniu 27 lipca 2020 r., czyli z przekroczeniem terminu określonego w art. 31 zq ustawy COVID- 19. Tym samym, zdaniem organu, należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. A. sp. z o. o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę powyższą decyzję ZUS, wskazując, że narusza ona zasady, jakimi kierował się ustawodawca wydając ustawę o COVID-19, która w swoim założeniu miała pomóc przedsiębiorstwom w przetrwaniu trudnego okresu pandemii, chronić miejsca pracy i zapobiegać zwolnieniom pracowników. Wielość i obszerność aktów prawnych dotyczących regulacji prawnych obowiązujących w tym okresie utrudniał przedsiębiorcom zapoznanie się ze szczegółami dotyczącymi poszczególnych regulacji, a utrudniony dostęp do urzędów, w tym ZUS, uniemożliwiał niejednokrotnie uzyskanie szczegółowych informacji umożliwiających skorzystanie z przyznanych uprawnień. Dalej skarżąca Spółka podniosła, że spełniła jeden z warunków przyznania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego za maj 2020 roku, tj. złożyła w terminie w tym przedmiocie wniosek. Natomiast deklarację rozliczeniową za miesiąc maj przesłała do ZUS już po terminie 27 lipca 2020 r. Nie było to jednak działanie celowe lecz spowodowane niedopatrzeniem, brakiem należytego upowszechnienia tej informacji pośród podmiotów uprawnionych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., pozostawała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] maja 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 roku jako bezprzedmiotowe, tj. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przechodząc do wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku należy zwrócić uwagę, iż przepisy art. 31zq ust. 1-4 ustawy o COVID-19 określają obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych przez płatników składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (w niniejszej sprawie strona skarżąca nie była zwolniona z tego obowiązku). Okolicznością bezsporną pozostaje, iż deklaracja za maj 2020 roku została przez skarżącą Spółkę złożona po terminie, bo 27 lipca 2020 r. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co sprowadzało się faktycznie do odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek za maj 2020 roku, albowiem bezprzedmiotowość postępowania organ upatrywał w złożeniu wymaganej deklaracji rozliczeniowej po terminie. Bezsporne było również i to, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji. Wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej, m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Tymczasem w sprawie niniejszej skarżąca przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jej wniosek nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 roku. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 20 maja 2020 r., a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W konsekwencji z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., organ powinien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy, poinformował skarżącą o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 (zmiana: Dz. U. z 2020 r. poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19, obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Nadmienić należy, że brak deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020 roku nie mógł stanowić podstawy do uznania, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o zwolnienie z płacenia należności z tytułu składek stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Brak spełnienia tej przesłanki przez wnioskodawcę stanowiło podstawę odmowy zwolnienia z opłacania należności, jako brak spełnienia jednej z przesłanek materialnoprawnych, a więc sprawa winna zostać rozpoznana merytorycznie.