II SA/Go 873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 239.20 zł (dwieście trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r. poz. 1629, ze zm. - w skrócie: "p.g.k."), po rozpatrzeniu odwołania S.K., uchylił decyzję Starosty z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 6 kwietnia 2017 r. do Starosty wpłynął opatrzony nazwiskiem i podpisany przez H.K. wniosek o udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujący żądanie wydania mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000, w postaci drukowanej na formacie A-3 w 1 egzemplarzu arkusza. Tego samego dnia wystawiono H.K. dokument obliczenia opłaty nr [...] opiewający na 12 zł 30 gr. 27 kwietnia 2017r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło podanie S.K. z [...] kwietnia 2017r., o wszczęcie na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.k. postępowania administracyjnego i objęcie przedmiotem badań: - obliczenia należnej opłaty w wysokości 12,30 zł z tytułu udostępnienia mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej, - wytworzenia i sprzedania de facto mapy z 1972 r w postaci konturowej tzw. konturówki z nieaktualną treścią. Wskazano, że materiały udostępniono niezgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2017r. Pismo podpisały: H.K. jako pełnomocnik oraz S.K. jako wnioskodawca. Starosta pismem z [...] maja 2017r., wezwał S.K., by w związku z wszczętym postępowaniem w sprawie obliczenia należnej opłaty z tytułu udostępnienia kopii mapy ewidencji gruntów i budynków złożyła pełnomocnictwo udzielone H.K.. W odpowiedzi na wezwanie S.K. złożyła pełnomocnictwo z [...] maja 2017. upoważniające córkę H.K. do prowadzenia w jej imieniu wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym. Starosta w decyzją z [...] czerwca 2017r., powołując się m.in. na art. 40f p.g.k. orzekł, iż: - udostępniony materiał powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę w postaci mapy ewidencji gruntów I budynków w skali 1:1000 - drukowanej w formacie A-3, obejmującej działkę nr [...] położoną w [...], realizuje w całości wniosek z dnia [...] kwietnia 2017r. - ustalono właściwie opłatę za udostępnienie wnioskowanej w/w mapy ewidencyjnej. Odwołanie od tej decyzji wniosła S.K. reprezentowana przez córkę H.K.. Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji Uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, zgodnie z art. 40a ustawy p.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie, przy czym art. 40d ust. 3 wskazuje, że opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu, a w art. 40e ust. 1, że wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Organ Przywołał też treść art. 40f ust. 1 p.g.k. stanowiącego, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wskazując na powyższe regulacje, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie sporu o którym mowa w art. 40f ust. 1 p.g.k. mające się zakończyć wydaniem decyzji, może być wszczęte wyłącznie z inicjatywy i na wniosek osoby, która wnioskowała o udostępnienie materiałów zasobu. Stąd przyjął, iż skoro o udostępnienie materiałów zasobu w rozpoznawanej sprawie wnosiła H.K., to tylko ona lub osoba, której udzieliłaby pełnomocnictwa, miała prawo wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Starosta po wpływie wniosku S.K. z dnia [...] kwietnia 2017r. bezpodstawnie uznał, że dla jego realizacji konieczne jest przekazanie do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez S.K. dla H.K., gdyż osobą której praw i obowiązków dotyczył wniosek o udostępnienie materiałów zasobu znak [...] oraz Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. była H.K. a nie S.K.. Dlatego Starosta miał prawo zażądać pełnomocnictwa udzielonego przez H.K.. W ocenie organu odwoławczego w związku z wpływem ww. wniosku z [...] kwietnia 2017r. Starosta winien był w myśl ww. art. 61a §1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania gdyż żądanie wniosła osoba, której nie przysługiwał przymiot strony, a osoba ta nie wskazała, że występuje z upoważnienia strony, bądź też na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż postępowanie było bezprzedmiotowe gdyż zostało wszczęte wnioskiem osoby nie będącej stroną. Tak rozumianą bezprzedmiotowością organ odwoławczy uzasadnił uchylenie decyzji starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. S.K. reprezentowana przez córkę H.K. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zarzuciła w niej naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 136 k.p.a. jak również § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Podnosząc tej treści zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy stanął po stronie Starosty. Podkreśliła też, iż wniosek o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego złożyła Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika H.K.. Nadto stwierdziła, iż nie zapewniono jej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Wytknęła wreszcie, iż Starosta nie przekazał organowi odwoławczemu wszystkich materiałów sprawy. Pismem z [...] września 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie oświadczając, iż podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu zaś do twierdzeń o nieprzekazaniu kompletu akt sprawy stwierdził, iż skarżąca w zasadniczej mierze powołuje się na dokumenty z innej sprawy oraz, zaś dokumenty nieprzekazane organowi odwoławczemu nie mogły zmienić stanowiska procesowego ponieważ brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Pismem z [...] listopada 2017 r. Skarżąca podtrzymała twierdzenie, iż to ona była stroną w sprawie, ponieważ wniosek o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego złożyła H.K. działając w jej imieniu. Podniosła również zastrzeżenia odnoszące się do treści udostępnionych materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że przy jego wydawaniu naruszono prawo. Zaskarżona decyzja została wydana wobec sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trzeba zatem wskazać, iż ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy wykonawcze określają tryb postępowania o udostępnienie materiałów z zasobu. Udostępnienie następuje na wniosek w drodze czynności materialno - technicznej (§ 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. z 2013 r. poz. 1183). Materiały udostępniane są odpłatnie (art. 40a ust. 1 p.g.k.) zaś wysokość należnej opłaty określa się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 p.g.k.). W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną (art. 40f ust. 1 p.g.k.). Przyjąć zatem należy, iż dopiero ów spór wszczyna postępowanie administracyjne, będące wszakże kolejnym etapem szerszego postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie materiałów z zasobu kartograficznego i geodezyjnego, którego pierwszy etap zakończony jest bądź wystawieniem dokumentu obliczenia opłaty (w przypadku sporu co do jej wysokości i nieuiszczenia opłaty) bądź czynnością materialno - techniczną udostępnienia materiałów z zasobu (w przypadku gdy spór dotyczy zakresu udostępnianych materiałów). Jak zasadnie uznał organ odwoławczy, stroną w tej sprawie może być wyłącznie osoba która wystąpiła o udostępnienie materiałów z zasobu. Tym niemniej, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, iż Skarżąca nie była stroną postępowania, było wadliwe. Organ konkluzję tę oparł wyłącznie o literalną treść wniosku z [...] kwietnia 2017 r. któremu nadano oznaczenie kancelaryjne [...], a w którym, w polu przeznaczonym do wskazania wnioskodawcy, wymieniono wyłącznie nazwisko H.K., a nie Skarżącej – S.K.. Odwołał się również do treści Dokumentu Obliczenia Opłaty wystawionego również na nazwisko H.K.. Te spostrzeżenia zestawił z treścią podania o wszczęcie postępowania na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.k. gdzie wskazano, iż składa je S.K. reprezentowana przez pełnomocnika którym była H.K.. Wywiódł stąd wniosek iż podanie o wszczęcie postępowania zostało złożone przez osobę, która nie mogła być stroną. Tymczasem za prawidłowe uznać należy postępowanie Starosty, który - jak należy przyjąć - dostrzegłszy fakt, iż z wnioskiem występowała H.K., zaś podanie zawierające zastrzeżenia co do treści udostępnionych materiałów z zasobu oraz zasadności obliczenia opłaty składa S.K., wezwał do złożenia pełnomocnictwa udzielonego H.K.. Organ ten zasadnie uznał zatem, że z podania z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, iż wyłączną rolą H.K. w postępowaniu była reprezentacja w charakterze pełnomocnika jej matki – S.K.. W momencie powzięcia wątpliwości zasadnie wyjaśnił tę kwestię poprzez wezwanie do złożenia pełnomocnictwa. Z treści złożonego dokumentu pełnomocnictwa wynikał natomiast szeroki zakres umocowania: "do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym". Taka treść pełnomocnictwa uprawniała wniosek, iż obejmowało ono również umocowanie do złożenia w imieniu mocodawczyni wniosku o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To, iż wniosek ten - choć formalnie złożony przez H.K. - to jednak w istocie pochodził od S.K., potwierdzał również całokształt okoliczności sprawy oraz treść dokumentów złożonych wraz ze skargą i dołączonych przez Skarżącą do pisma z [...] listopada 2017 r, a z których Sąd przeprowadził dowód w trakcie rozprawy. Wynika z nich, że Starosta regularnie honorował wystąpienia o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego sygnowane wyłącznie nazwiskiem H.K., uznając, iż składane były one w imieniu S.K. (zob. np. wniosek o udostępnienie operatu technicznego z [...] kwietnia 2017 r. - k. 17 akt WSA i pismo Starosty z [...] kwietnia 2017 r. - k. 22 akt WSA). Ostatecznie należało uznać, iż pełnomocnictwo opatrzone wprawdzie datą [...] maja 2017 r., lecz złożone w następstwie wezwania wystosowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stanowiło wystarczającą podstawę do uznania, iż stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. była S.K., a rola H.K. w postępowaniu sprowadzała się wyłącznie do roli pełnomocnika, co odnieść należy nie tylko do podania z [...] kwietnia 2017 r. lecz już do wniosku z [...] kwietnia 2017 r. Oceny tej nie zmienia również wskazanie w treści pełnomocnictwa numeru pisma zawierającego wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku, a nie unikalnego numeru kancelaryjnego nadanego wnioskowi o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego. Strona złożyła bowiem pełnomocnictwo w odpowiedzi na wezwanie organu, stąd przywołanie numeru tego wezwania było prawidłowe i nie wykluczało uznania, iż pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do wszystkich czynności w postępowaniu. Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu jest ustalenie kto jest wnioskodawcą i stroną postępowania. W tym zakresie organ nie jest bezwzględnie związany wskazaniami literalnie wynikającymi z samego wniosku, lecz ma prawo oceniać i dociekać czy podmiotem inicjującym postępowanie nie jest inna osoba, jeżeli na taki stan rzeczy wskazują inne okoliczności, np. treść pism składanych w trakcie postępowania. Do przeprowadzenia takiego dochodzenia jest wręcz obowiązany w sytuacji, gdy strona nie jest w postępowaniu reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a stanowiska składane w toku postępowania nie dają czytelnej odpowiedzi na pytanie o jego podmiotowy zakres. Dlatego Sąd uznał za nietrafny pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż obowiązkiem Starosty było wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. bądź umorzenie postępowania decyzją na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec złożenia podania o wszczęcie postępowania na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.k. przez osobę niebędącą stroną w sprawie. W konsekwencji za naruszające art. 138 § 1 pkt 2 należało uznać wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji Starosty i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Należy bowiem uznać, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). Jak wskazano powyżej, treść pełnomocnictwa i wszelkie okoliczności sprawy nakazywały przyjęcie, iż z wnioskiem o udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego występowała S.K. działająca poprzez pełnomocnika w osobie swojej córki H.K.. Przysługiwał jej zatem interes prawny w uzyskaniu decyzji której mowa w art. 40f ust. 1 p.g.k. Tym samym postępowanie nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe. Wobec wyłącznie formalnej treści zaskarżonej decyzji i nierozpoznania sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, Sąd nie badał legalności decyzji pod kątem merytorycznym tzn. co do zakresu udzielonych Skarżącej materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz prawidłowości obliczenia opłaty. Dlatego też nie odniósł się również do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą dotyczących tych kwestii. Ostatecznie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny decyzję tę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (pkt I wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej 239,20 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku). Na kwotę tę złożyły się: wpis sądowy (200 zł) oraz koszty dojazdu pełnomocnika na rozprawę (39,20 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpozna sprawę merytorycznie będąc związanym oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie swoje oprze o całość materiału procesowego, uzupełniając akta o wszystkie protokoły i pisma oraz wszelkie dowody, które zostały wytworzone bądź zgromadzone przez Starostę w związku z rozpoznawaniem wniosku S.K. z [...] kwietnia 2017 r.