II SA/Go 876/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.A., M.A., W.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...] udzielającej B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...]. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy tą decyzję. Z kolei wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Go 657/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę B.A., W.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o przeniesieniu na M.A. decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] udzielającej B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...]. Jednakże decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta powołując się na przepis art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). Organ wyjaśnił, że w dniu 7 maja 2012 r. do organu wpłynął wniosek M.A. o przeniesienie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...]. Jednocześnie organ prowadził jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. [...], która przeszła tryb odwoławczy i stała się ostateczna. Tym samym w obrocie prawnym nie ma już decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], natomiast funkcjonuje decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o przeniesieniu tego pozwolenia na rzecz M.A.. W tych okolicznościach organ uznał, iż zachodzą w sprawie okoliczności opisane w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Organ stwierdził, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest możliwe osiągnięcie jej celu. Nastąpiło to w skutek wycofania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno – usługowego poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia. Odwołanie od w/w decyzji wnieśli W.A., B.A., M.A., zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. stała się bezprzedmiotowa, oraz brak stosownie do art. 107 § 3 kpa uzasadnienia jednej z koniecznych przesłanej do wydania takiego rozstrzygnięcia, tj. przesłanki interesu społecznego. Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji albo ewentualne zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże pozwolenie na budowę nie może być przeniesione na nowego inwestora jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, tzn. inwestor nie rozpoczął budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna bądź budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta pomimo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak: [...] udzielającej B. i W.A. zam. przy ul. [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (decyzja z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...]) w dniu [...] czerwca 2012 r. orzekł o przeniesieniu na M.A. zam. przy ul. [...] ww. decyzji o pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2012 r., znak: [...]). W konsekwencji powyższego do obrotu prawnego wprowadzona została decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę, które wygasło. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta wydanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła było konieczne. W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło, czy też przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza także jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu. Wynikające z niej prawa lub obowiązki przestały istnieć. W związku z tym, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę wygasła, decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], którą organ I instancji orzekł o jej przeniesieniu na rzecz innego podmiotu już w dacie orzekania była bezprzedmiotowa i konieczne było jej wygaszenie. Organ wskazał nadto, że wygaszenie decyzji, która niewątpliwie jest bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania Wojewoda wyjaśnił, że decyzja [...] lipca 2012 r. znak: [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] jest decyzją ostateczną, nadto nie wstrzymano jej wykonalności, a zatem jest ona tym samym wykonalna. Sądowa weryfikacja orzeczenia organu odwoławczego nie ma wpływu na egzekwowanie praw i obowiązków wynikających z zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji, tym samym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu jej zakończenia. M.A., B.A. oraz W.A. wnieśli skargę na rozstrzygnięcie Wojnowy, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji na skutek błędnego zaaprobowania ustalenia tegoż organu, iż decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] stała się bezprzedmiotowa, naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku uzasadnienia jednej z koniecznych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, tj. przesłanki interesu społecznego. Nadto zarzucili organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wszczętego przez skarżących W.A. i B.A. postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], w której Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji - decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2012r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Uwzględniając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...].09.2012r. nr [...] w całości, a także decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2012r. nr [...]. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "ppsa") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2012r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] stwierdzającą, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.), wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta o przeniesieniu na M.A. decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] udzielającej B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...]. W pierwszej zatem kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Samo wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, iż taki skutek prawny zaistniał. Bez względu na to, czy stwierdzono wygaśnięcie decyzji czy też nie, nie egzystuje ona w obrocie prawnym i nie można np. dokonać jej zmiany czy uchylenia w trybie art. 154, 155 czy 161 albo uchylić w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa w istocie reguluje dwie odmienne sytuacje, w których decyzja staje się bezprzedmiotowa. W jednej z nich stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, w drugiej z nich stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Bezprzedmiotowość decyzji, będącą niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 kpa stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Co istotne, omawiany przepis znaleźć może zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wydana decyzja stanie się – po jej wydaniu – bezprzedmiotowa, nie zaś wówczas, gdy była ona bezprzedmiotowa od początku, tj. od daty jej wydania. Podkreślenia wymaga także, że wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołując skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Organ wskazał, że podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę stanowiła okoliczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nakreślić zatem ramy czasowe zdarzeń prawnych w niniejszej sprawie. Jak wynika z ustaleń organu dnia [...] kwietnia 1995 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] udzielającą B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...]. Decyzja ta – związku ze spełnieniem przesłanki o której mowa art. 37 ust. 1 Pr. budowlanego - wygasła z dniem [...] lipca 2008 r. W konsekwencji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...]. Decyzją tą utrzymał w mocy Wojewoda decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2012r. [...]. Natomiast decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...] na M.A. wydana została w dniu [...] czerwca 2012 r. Zatem stwierdzić należy, że w dniu wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w istocie stosunek prawny ukształtowany tą decyzją przestał istnieć. Skutek wygaśnięcia pozwolenia na budowę następuje bowiem z mocy samego prawa. Wydana zaś w tym przedmiocie decyzja ma jedynie charakter deklaratoryjny i de facto wywołuje skutek prawny ex tunc, tj. wstecznie od dnia ziszczenia się przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. A zatem w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie istniało już w obrocie prawnym pozwolenie z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...]. Przyjmując tok rozumowania organów obu instancji, przyjąć by należało, że w niniejszej sprawie, decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę, stała się bezprzedmiotowa już [...] lipca 2008 r., a więc na długo przed jej wydaniem. Prowadzić to może do wniosku, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane, bowiem dotyczyła nieistniejącego już w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy w świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże pozwolenie na budowę nie może być przeniesione na nowego inwestora jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, tzn. inwestor nie rozpoczął budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna bądź budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Uwzględniając zatem wcześniejsze rozważania, podkreślić należy, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę była bezprzedmiotowa już w dacie jej wydania, a tym samym, w sprawie nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 1 kpa. Tym samym decyzja organu I instancji, a w konsekwencji utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Wojewody, wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisu art. 161 § 1 pkt 1 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tych rozstrzygnięć, na podstawie art. 145 § 1pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Konkludując, należy podkreślić, że w świetle wskazanych powyżej okoliczności uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzje te naruszyły art. art. 161 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia, organ II instancji rozważyć powinien przesłanki wyeliminowania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o przeniesieniu na M.A. decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] udzielającej B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...] w jednym z trybów nadzwyczajnych określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Oczywistym bowiem jest, że decyzja ta jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, w sposób prawem przewidziany. Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.