II SA/Go 878/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "P" spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz "P" spółki z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) - po rozpoznaniu odwołania Gospodarstwa "P" sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] czerwca 2016 r. nr [...], zmieniającą decyzję z [...] marca 2016 r. nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznającą płatność za zazielenienie w wysokości 74 707,91 zł, jednolitą płatność obszarową w wysokości 134 767,10 zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości 4 534,42 zł. Uzasadniając decyzję Dyrektor OR ARiMR wskazał, że zgodnie z treścią art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości, organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony, jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, postępowanie wszczyna się z urzędu (ust. 2). Organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. wnioskodawca zadeklarował grunty o łącznej powierzchni 302,07 ha. Jednocześnie złożył "Oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych", w którym wykazał działkę ewidencyjną nr [...], deklarując istnienie w granicach tej działki elementów proekologicznych oznaczonych symbolami EFA 1, EFA 1.2, EFA 1.3, EFA 1.4, tj. ugór. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 ha, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym, natomiast w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar wykorzystywany do obliczenia płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony przez współczynnik różnicy. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w sprawie została przeprowadzona kontrola administracyjna, polegająca na zweryfikowaniu wartości fizycznej zadeklarowanych elementów proekologicznych z wartościami widniejącymi w bazie referencyjnej. W wyniku tej kontroli ustalono, że wymagany obszar proekologiczny powinien wynosić 15,1035 ha (302,07 ha x 5% = 15,1035 ha), tymczasem wynosi on 9,8800 ha. Wobec powyższego – mając na uwadze treść art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 - wyliczono zmniejszenie obszaru zatwierdzonego (301,07 ha – 52,24 = 248,83 ha) i ustalono prawidłową kwotę za zazielenienie – 75 721,46 zł, która to kwota, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń, została prawidłowo ustalona przez organ pierwszej instancji i wynosi 74 707,91 zł. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gospodarstwa "P" sp. z .o.o. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu prawidłowej powierzchni obszaru proekologicznego EFA utrzymywanego przez spółkę, tj. błędu wynikającego z braku przeprowadzenia kontroli w terenie w celu ustalenia faktycznej powierzchni EFA, 2. korzystanie w sposób wybiórczy z danych podanych w dokumentach – informacji dotyczących występowania elementów proekologicznych (EFA) na działkach deklarowanych do płatności – otrzymanych przez spółkę razem z wnioskiem spersonalizowanym na rok 2015. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o wydanie decyzji przyznającej płatności zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że co do zasady – zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. – rolnik ma obowiązek przeznaczyć 5% gruntów ornych na obszary EFA. Niemniej jednak, w przypadku gdy rolnik posiada w gospodarstwie: elementy krajobrazu (przylegające do gruntów ornych), strefy buforowe (przylegające do gruntów ornych), zagajniki o krótkiej rotacji bądź obszary zalesione spełniające kryteria obszarów proekologicznych, obszary te również uwzględnia się przy wyliczeniu 5% powierzchni EFA. Tak stanowi art. 46 ust. 2 ww. aktu prawnego. Skarżąca zaznaczyła, że listę obszarów proekologicznych rolnik otrzymuje z ARiMR wraz z spersonalizowanym wnioskiem o płatności na dany rok. Z informacji tej wynika, że gospodarstwo, tj. wszystkie działki położone są na obszarze N2 – kolumna 9, czyli na obszarach Natura 2000. Zgodnie z informacjami kampanii dotyczącej wniosków na rok 2015 ARiMR informowała rolników, że rolnicy których gospodarstwa położone są na obszarach Natura 2000 są zwolnione z praktyk zazielenienia pod warunkiem, że realizują praktyki zgodnie z celami dyrektywy ptasiej. Skarżąca wskazała, że realizuje takie praktyki. Zatem – uznając, że jest zwolniona ze składania oświadczenia o powierzchni obszarów proekologicznych (a to zgodnie z informacjami jakich udzieliła jej ARiMR) – takiego oświadczenia nie złożyła. Organ pierwszej instancji przyjmując wniosek o dopłaty na rok 2015, a także podczas kontroli administracyjnej również nie zwrócił uwagi na ewentualną niekompletność wniosku albowiem wydał potwierdzenie przyjęcia dokumentów. Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, wskazując, że kontrole administracyjne, również kontrola przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS, które są wyznaczane na podstawie ortofotomapy cyfrowej oraz w oparciu o materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie i dlatego zaskarżona decyzja wyjaśnia w sposób bardzo szczegółowy zasady ustalania powierzchni działek rolnych które są uprawnione do dopłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów (np. decyzji administracyjnych) z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja administracyjna może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszone zostały przez organ przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a). W myśl art. 134 P.p.s.a, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach przysługujących mu kompetencji Sąd uznał, że skargę należało uznać za uzasadnioną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było bardzo obszerne. Trzeba jednak stwierdzić, że organ odwoławczy w rzeczywistości nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy. Wydanie zatem tego aktu nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności, a tym samym prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie wielkości obszaru proekologicznego na działce skarżącej nr [...] a w konsekwencji zasadności zastosowania przepisu art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z treścią którego, w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości, organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony, jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013. Z mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16 ze zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według art. 20 ust. 1 ww. rozporządzenia państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po zweryfikowaniu wartości fizycznej zadeklarowanych elementów proekologicznych z wartościami widniejącymi w bazie referencyjnej ustalił, że obszar ekologiczny po zastosowaniu współczynnika przekształcenia i ważenia zajmuje powierzchnię 9,8800 ha a obszar ustalony na podstawie art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608) powinien wynosić 15,1035 ha, zatem konieczna była zmiana pierwotnej decyzji z [...] marca 2016 r. nr [...], przyznającej m.in. płatność za zazielenienie w wysokości 90 388,87 zł i przyznanie tej płatności w wysokości 74 707,91 zł. Ustaleń tych organy dokonały w oparciu o systemem identyfikacji i rejestracji działek rolnych (LPIS). Nie podważając stanowiska organu, iż ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki a więc są jedynymi prawnie dostępnymi instrumentami weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, to jednak Sąd znalazł podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona ze względu na uchybienia w postępowaniu dowodowym. Jak już wyżej wskazano Sąd nie kwestionuje zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organu polegają na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać jakie dowody przeprowadzono i uzasadnienie które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru proekologicznego (9,8800 ha). Decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę zarówno przez stronę, organ odwoławczy i w końcu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie dołączone do akt administracyjnych ortofotomapy uniemożliwiają taką kontrolę. Jeżeli chodzi o działkę nr [...] nie wskazano na mapie punktów (elementów proekologicznych), w których wystąpiły określone przez organ rozbieżności w zakresie stwierdzonego obszaru proekologicznego. Poza tymi mapami brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na wynik kontroli administracyjnej. Powyższe braki spowodowały, że ustalenie dotyczące powierzchni działki, musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje ani Sądu, ani też strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić położenie i powierzchnię elementów proekologicznych na działce nr [...], co umożliwi zarówno stronie jak i sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji odniesie się również do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu (200 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w sprawie (480 zł).