II SA/Go 879/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata M.H. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta orzekł, że świadczenia rodzinne pobrane przez M.J. w okresie od [...] grudnia 2009r. do [...] marca 2010r. w kwocie 1213,40 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] organ ustalił prawo do świadczeń rodzinnych na K.C. i A.C., w tym prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na A.C. w wysokości 400,00 zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2009r. do [...] września 2010 r. Świadczenie rodzinne na dzieci przyznano w oparciu o wniosek strony z dnia [...] września 2009 r. Organ wskazał, iż świadczenia rodzinne zostały przyznane w oparciu o wniosek strony z dnia [...] września 2012 r. We wniosku tym w części II i IV M.J. została zapoznana z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego i do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jednocześnie wniosek zawiera odrębne szczegółowe pouczenie w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych, które strona podpisała. W dniu 5 lutego 2010 r. strona złożyła oświadczenie, że nadal przebywa na urlopie wychowawczym u innego pracodawcy, a podjęta przez nią praca nie koliduje z wychowywaniem dziecka. Ponadto strona przedłożyła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] lutego 2010 r., z którego wynika, że umowa z nowym pracodawcą (PUP) została zawarta na czas określony od [...] grudnia 2009r. do [...] marca 2010 r. w charakterze referenta. W celu ustalenia faktu, że dodatkowe zatrudnienie nie wyłącza możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W dniu 9 marca 2010 r. organ zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy z prośbą o udzielenie informacji czy wykonywana praca wynikająca z zawartej umowy pozwala M.J. na sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Dnia 29 marca 2010 r. do organu wpłynęła informacja, z której wynikało, że strona zatrudniona jest w Powiatowym Urzędzie Pracy, obowiązująca dobową normą czasu pracy jest jedna zmiana, obowiązującą tygodniową normą czasu pracy jest 40 godzin. W poniedziałki obowiązuje 9,5 godzinny dzień pracy od 07:30 do 17:00 w piątki obowiązuje 6,5 godzinny dzień pracy od 07:30 do 14:00, od wtorku do czwartku 8 godzinny dzień pracy od 7:30 do 15:30. Ponadto z informacji wynika, że strona nie zgłaszała pracodawcy, że warunki pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy mogą utrudniać jej sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Organ stwierdził, że M.J. będąc zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy nie mogła sprawować osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ponieważ stała praca w pełnym wymiarze godzin jest jednoznaczna z trwałym zaprzestaniem sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. W związku z powyższym organ skrócił okres przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W myśl art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 3 dodatek nie przysługuje osobie, która podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Nadrzędnym celem urlopu wychowawczego jest bowiem sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem przez pracownika. Istotą takiej osobistej opieki jest to, że dla osoby korzystającej z urlopu wychowawczego zasadniczym, stałym i codziennym obowiązkiem jest zapewnienie dziecku niezbędnych środków bezpieczeństwa, utrzymania, rozwoju i wychowania, i to w takim zakresie, w jakim równoczesne sprawowanie opieki przez inne osoby jest zbędne. W konsekwencji organ przyjął, że podjęcie zatrudnienia w okresie korzystania przez pracownika z urlopu wychowawczego jest dopuszczalne wyjątkowo wtedy, gdy nie doprowadzi do wyłączenia możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznano, że wykonywanie przez skarżącą oznaczonej pracy uniemożliwiało jej sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, a tym samym powodowało utratę prawa do przedmiotowego dodatku. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie odwołała się M.J. wskazując, iż pobranie świadczeń wynikało z błędnych informacji udzielanych przez pracowników organu, którym wierzyła. Decyzją z dnia [...] października 2014r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że pracownik przebywający na urlopie wychowawczym może w trakcie tego urlopu podjąć pracę zarówno u dotychczasowego jak i nowego pracodawcy, pod warunkiem, że wykonywanie pracy nie uniemożliwi sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. W przypadku zatrudnienia u innego pracodawcy, pracownik nie ma obowiązku informować o podjęciu pracy zarobkowej, ani uzyskiwać zgody dotychczasowego pracodawcy. Podstawą prawną świadczenia pracy w trakcie urlopu wychowawczego może być zarówno umowa o pracę jak i umowa cywilnoprawna, w zależności od warunków w jakich praca jest wykonywana. Dodatkowa praca jednak nie może uniemożliwiać pracownikowi sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Co do zasady należy więc wykluczyć sytuację, w której pracownik w okresie urlopu wychowawczego podejmuje zatrudnienie u innego pracodawcy w pełnym wymiarze czasu pracy. Związane jest to bowiem z sankcjami jakie dotychczasowy pracodawca może zastosować w stosunku do takiego pracownika. W przypadku, gdy pracodawca uzyska wiadomość, iż pracownik trwale zaprzestał sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, ma prawo wezwać pracownika do stawienia się do pracy w określonym terminie, nie wcześniej jednak niż po upływie 3 dni od dnia wezwania i nie później niż w ciągu 30 dni od dnia powzięcia takiej wiadomości. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma zapobiec sytuacjom, w których pracownik korzysta z urlopu wychowawczego niezgodnie z jego celem, a więc nie świadczy osobistej opieki nad dzieckiem. W razie niestawienia się do pracy na wezwanie pracodawcy i nie usprawiedliwienia nieobecności, pracodawca może wyciągnąć konsekwencje wobec pracownika, łącznie z rozwiązaniem umowy o pracę w trybie natychmiastowym. Z zaświadczenia o dochodach wystawionego przez Powiatowy Urząd Pracy wynika, iż M.J. została zatrudniona na stanowisku referenta na czas określony od dnia [...] grudnia 2009r. do dnia [...] marca 2010 r. natomiast z informacji nadesłanej z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] marca 2010 r. wynika, iż M.J. została zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy nadto nie zgłaszała pracodawcy, że warunki pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy mogą utrudniać jej sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. O świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny w postaci świadomego i celowego działania wbrew pouczeniu. Dla zaistnienia przesłanki odpowiedzialności z art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne znaczenie oprócz elementu obiektywnego, oznaczającego rzeczywiste pobranie nienależnego świadczenia wymagane jest łączne zaistnienie przesłanki subiektywnej, to znaczy świadomości adresata przedmiotowego świadczenia, że nie przysługuje ono jemu. Organ podkreślił, że aby można było na taki podmiot nałożyć obowiązek zwrotu świadczenia, należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że wiedział on o tym, że pobierając określone świadczenie działał niezgodnie z prawem. Podstawowym wyznacznikiem takiej wiedzy jest wykazanie poborcy świadczenia, że został on o tym pouczony. Należyte informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków stanowi jedną z podstawowych zasad każdego toczącego się postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, iż w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne z dnia [...] listopada 2009 r. M.J. została poinformowana o obowiązku informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. SKO tym samym uznało, iż organ jasno wskazał stronie, co uznaje się za świadczenia nienależnie pobrane oraz że odwołująca się została pouczona o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, co z punktu widzenia treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest równoznaczne z pouczeniem o braku prawa do pobierania świadczenia. W sytuacji bowiem, gdy zainteresowana odebrała decyzję razem z pouczeniem, przyjąć należy, że została z nim w odpowiedni sposób zaznajomiona i nie ma podstaw do ustalania, czy zrozumiała treść pouczenia. Kolegium nie dało wiary oświadczeniom strony składanym w toku postępowania, iż nie była świadoma, iż podejmując zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy w godzinach urzędowania Powiatowego Urzędu Pracy nie będzie w stanie sprawować opieki nad dzieckiem. Kolegium w pełni podziela pogląd organu I instancji, iż strona podejmując pracę na stanowisku urzędniczym musiała zdawać sobie sprawę, iż z momentem podjęcia zatrudnienia nie będzie jej przysługiwał dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie przebywania na urlopie wychowawczym. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wykonując stałą pracę straciła codziennie na kilka godzin (osiem godzin pracy a w poniedziałki dziewięć godzin + czas na drogę do i z pracy) kontakt z dzieckiem i osobistej opieki nad dzieckiem wtedy nie sprawowała. Odmienna, sugerowana przez odwołującą się wykładnia powołanego przepisu prowadziłaby do wręcz absurdalnego wniosku, iż w zasadzie podjęcie każdego zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego, w tym także takiego, którego skutkiem jest konieczność zatrudnienia opiekunki do dziecka w godzinach pracy rodzica czy uczęszczanie dziecka do przedszkola, żłobka, nie powodowałoby utraty prawa do dodatku z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Zamiarem ustawodawcy nowelizującego powołany przepis była zaś ochrona osób podejmujących zatrudnienie, która nie niweczy celu urlopu wychowawczego, jakim jest sprawowanie bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem, także w ramach wykonywanej pracy. Form takiego zatrudnienia jest wiele, są to prace zwyczajowo wykonywane w domu, związane z określonymi czynnościami fizycznymi (tzw. prace ,chałupnicze), czy też z obsługą komputera, a nawet prowadzeniem prywatnego przedszkola. Należy również podkreślić, że przedmiotowy dodatek stanowi wsparcie finansowe dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem nie podejmując zatrudnienia, czy też mają możliwość jej sprawowania podczas wykonywania pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.J. podniosła, że pobrane świadczenie nie zostało przez nią przyjęte w złej wierze, lecz z winy pracownika Centrum Pomocy Rodzinie została wprowadzona w błąd, że mimo, iż podjęła zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy to po konsultacji pracownika z radcą prawnym upewniono ją, że dodatek jej przysługuje. Nadto dodatek ten nadal był jej wypłacany aż do września 2010 r. Mimo tych twierdzeń wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował w uzasadnieniu decyzji do jej zarzutów. Podniosła także, że po miesiącu pracy sama zgłosiła się do organu i przyniosła zaświadczenie datowane na dzień [...] lutego 2010 r o podjęciu pracy. A zatem nie działała w złej wierze i nie miała zamiaru wyłudzić świadczenia jej nienależnego. Strona wniosła o wydanie wyroku uwzględniającego wszystkie te okoliczności którymi nie zajęło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2012r. poz. 270) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu skutkującym konieczność ich uchylenia. Podkreślić bowiem należy, iż organy zarówno I jak i II instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu uzasadniającym przedmiotowe rozstrzygnięcie. W żadnej z decyzji organy nie odniosły się do zarzutu skarżącej, iż została wprowadzona w błąd przez pracownika organu, gdy podjęła zatrudnienie u innego pracodawcy niż ten, u którego korzystała z urlopu wychowawczego. Zauważyć należy, iż zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wszelkie pouczenia kierowane do stron winny być czytelne, jasne i zrozumiałe. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, pouczenie o jakim mowa w sprawie – kiedy dodatek nie przysługuje – winno zostać zamieszczone w odrębnej ulotce przy składaniu wniosku, a przede wszystkim zamieszczone w uzasadnieniu decyzji przyznającej dodatek do świadczenia rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 981/10, Legalis nr 323475, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013r., LEX nr 1339588). Sąd orzekający w sprawie uznał w ślad za NSA, że pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku o przyznanie prawa do dodatku, które następnie spoczywa w aktach administracyjnych organu jako część tych akt nie może być uznane za zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także zasadą praworządności i zasadą informowania. Tym bardziej, że jak twierdzi skarżąca w sytuacji, gdy zawiadomiła organ o zatrudnieniu to uzyskała informację od pracownika organu, który uzgodnił swoje stanowisko z radcą prawnym, że podjęte zatrudnienie pozostaje bez wpływu na przyznany dodatek. Świadczy także o tym także okoliczność, iż mimo wiedzy o zatrudnieniu skarżącej w pełnym wymiarze czasu pracy organ kontynuował wypłatę tego dodatku przez pół roku. Organy w ww. kwestii nie przeprowadziły dochodzenia i konfrontacji pracownika organu ze skarżącą oraz nie oceniły tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest, na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że jeżeliby przedstawione powyżej twierdzenie skarżącej się potwierdziło, to pouczenie tylko we wniosku i opinia pracownika organu utwierdzająca skarżącą w ocenie jej sytuacji przez organ, że jej zatrudnienie nie koliduje z wychowywaniem dziecka w czasie urlopu wychowawczego wskazywałoby na zasadność podniesionych przez stronę zarzutów. Naruszenie zatem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.