II SA/Go 883/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział (dalej jako ZUS) działając na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek M.R. w sprawie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż M.R. 6 lipca 2018r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w związku z wydaną decyzją o ponoszonej odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika przez Zakład [...] S.C. M.R., M.K.. Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. ZUS odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania. Decyzja podpisana została przez Zastępcę Dyrektora ZUS – B.S. - K. Od powyższej decyzji M.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2018r. Powyższa decyzja także została podpisana przez Zastępcę Dyrektora ZUS – B.S. – K.. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art.83a ust.2 u.s.u.s. decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w k.p.a. Zdaniem organu w powyższej sprawie ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1, 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę, że decyzja dotycząca wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została podpisana przez tę samą osobą – upoważnionego przez Prezesa ZUS pracownika: Dyrektora Oddziału ZUS, która podejmowała decyzję w pierwszej instancji. Jednocześnie organ dodał, iż sprawa z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie ponownie merytorycznie rozpatrzona. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. M.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję oraz decyzję ZUS z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowych decyzji jako wadliwych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał okoliczności sprawy wskazując przede wszystkim na brak środków uniemożliwiających mu spłatę zadłużenia wynikającego z nieopłaconych składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 listopada 2018 r. skargi M.R. zostały rozdzielone w wyniku czego skarga na decyzję z [...] września 2018 r. nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Go 884/18. Postępowanie w sprawie o sygn. akt II SA/Go 884/18 postanowieniem Sądu z dnia 14 grudnia 2018 r. zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzająca nieważność decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Istotną okolicznością, która stanowiła podstawę wydania przez ZUS zaskarżonej decyzji był fakt podpisania w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez tę samą osobę – Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS B.S. – K.. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się k.p.a, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji ZUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma specyficzny charakter, nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. Powyższe zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tzn. wyłączenie pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Ponowne rozpoznawanie przez pracownika sprawy, co do której zajął już raz stanowisko może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, iż dostrzeżone przez organ uchybienie polegające na wydaniu w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie składek decyzji przez tego samego pracownika upoważnionego przez Prezesa ZUS, a podlegającego w takiej sytuacji wyłączeniu przy rozpoznaniu sprawy, słusznie doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, zaś podniesione w skardze zarzuty dotyczące kwestii zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie mogły być w tym postępowaniu uwzględnione, gdyż w istocie nie dotyczyły decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.