II SA/Go 888/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.M., R.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) ustalił opłatę za legalizację zbiornika wodnego – obiekt nr 1 usytuowanego na działce nr [...] w kwocie 225.000 zł dla J. i R. małżonków M. zamieszkałych w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku oględzin z udziałem stron na działce nr [...] ustalił iż J. i R.M. w lipcu 2011 r. wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu wykopu o głębokości 1.50 m, szerokości średnio 21m i długości średnio 35m przez co powstał zbiornik z woda podskórną o kształtach nieregularnych. Zbiornik nie posiada odpływu wody. Jak wynika z oświadczenia właścicieli nieruchomości wykop wykonano w celu osuszenia terenu działki o pow. 1 ha. Jak wynika z pisma Starosty Powiatu z dnia [...] września 2011 r zbiornik powstał w warunkach samowoli budowlanej bowiem nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie zostało dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu zbiornika wodnego. Ponieważ wykonane prace stanowią budowę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika oraz nakazał małżonkom M. przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi sprawdzonymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń lub rzeczoznawcę budowlanego, kserokopię uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektantów oraz osób sprawdzających oraz zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...]. W dniu [...] listopada 2011 r. inwestorzy przedłożyli projekt zagospodarowania działki lub terenu w tym projekt budowlany zbiornika sporządzony przez R.W., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi wraz z decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty za legalizację w kwocie 225.000 zł. Małżonkowie M. wnieśli w terminie zażalenie na to postanowienie uznając, iż ustalona opłata legalizacyjna jest za wysoka. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesłał zażalenia na to postanowienie organowi II instancji do rozpoznania, lecz w dniu [...] lipca 2012 r. wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane decyzję znak [...] nakazującą rozbiórkę obiektu – zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie M. podnieśli, że wydając w dniu [...] września 2011 r. postanowienie o wstrzymaniu robót i zobowiązaniu inwestorów do przedłożenia stosownych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał aktualnej wysokości opłaty legalizacyjnej. Znając jej wysokość strony nie poniosłyby kosztów związanych z tymi dokumentami, a zasypałyby ten zbiornik i zasypałyby teren. W chwili obecnej zbiornik stał się siedliskiem flory i fauny oraz zapasowym rezerwuarem przeciwpożarowym, a nadto przyczynił się do osuszenia i melioracji sąsiednich terenów umożliwiając ich rolniczą uprawę. Na skutek odwołania małżonków M. od w/w decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej brak było podstaw dla przyjęcia ,iż postępowanie to zakończyło się rozstrzygnięciem ostatecznym. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy J. i R.M. nie uzyskali wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizowali budowę w postaci zbiornika wodnego w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu wszczął postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu przed wydaniem postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej organ I instancji nieprawidłowo uznał, że dostarczony przez inwestora projekt budowalny zbiornika wodnego usytuowany na terenie działki [...] spełnia wymagania ustawy Prawo budowlane. Projektant bowiem nie zapewnił stosownie do art. 20 ust.2 ustawy sprawdzenia przedłożonego organowi nadzoru budowlanego projektu architektoniczno-budowlanego zbiornika wodnego przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Przepis art. 48 ust. 3 pkt. 2 bezwzględnie wyłącza przewidzianą w art. 20 ust. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego możliwość odstąpienia od obowiązku sprawdzenia projektu obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, nawet jeśli są to obiekty o prostej konstrukcji jak budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził ,że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby strony przedłożyły organowi I instancji pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przedmiotowego zbiornika wodnego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego należy dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi. Natomiast w świetle art. 122 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) na budowę urządzeń wodnych, a takim urządzeniem jest ziemny zbiornik wodny, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne od Starosty, które powinno wyprzedzać pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ stwierdził, iż skarżący nie przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszystkie wymienione wyżej uchybienia uzasadniały w ocenie organu II instancji uchylenie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Natomiast odnosząc się do treści zażalenia skarżących, iż ustalona opłata legalizacyjna jest rażąco za wysoka organ stwierdził, że przepisy prawa nie pozwalają organowi nadzoru na odstąpienie bądź miarkowanie opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, że odwołują się od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a ich argumentami są te argumenty, jakie podnieśli w odwołaniu od decyzji o nakazaniu rozbiórki z dnia [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu wnioski w odpowiedzi na skargę są tak rozbieżne, bowiem wniesiona skarga do sądu jest niejednoznaczna. O ile skarżący wnoszą skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. (doręczoną w dniu 31 sierpnia 2012 r.) to skarga wniesiona do Sądu w dniu 17 października 2012 r. jest skargą wniesioną po terminie. Natomiast jeśli skarżący wnoszą skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. to podtrzymując swoją argumentację z uzasadnienia tego postanowienia organ wniósł o jej oddalenie. Wobec treści skargi Sąd zwrócił się do skarżących z zapytaniem, który akt skarżą – decyzję czy postanowienie, pod rygorem przyjęcia, iż przedmiotem ich skargi wniesionej w terminie i podlegającej merytorycznej kontroli sądowej jest postanowienie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący jeszcze raz powtórzyli, że o ile posiadaliby wiedzę co do wysokości opłaty legalizacyjnej to zasypaliby ten zbiornik a nadto że są gotowi uiścić opłatę ale w adekwatnej do ich dochodów wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa. Stosownie do regulacji art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) jeżeli inwestor obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę spełni wymagania określone w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, o których mowa w ust. 3 tego artykułu i wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to wówczas właściwy w sprawie organ administracji publicznej jest zobowiązany, przed wydaniem stosownej decyzji, zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu (decyzji o warunkach zabudowy) oraz zbadać kompletność projektu budowlanego, jego wykonanie przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane a nadto posiadanie przez inwestora wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. To zaś oznacza, że ocena dokonana w tej materii przez organ nadzoru budowlanego na użytek postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane jest działaniem, które nie wywiera skutków pranych w postępowaniu w sprawie legalizacji samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. Dlatego też ten sam organ właściwy w sprawie rozstrzygnięcia o ewentualnej legalizacji obiektu dokonuje powtórnie ustaleń i ocen w dużej mierze w tym samym zakresie. Stąd też Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego instancji odnośnie nie spełnienia w toku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji części wymogów niezbędnych do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, ponieważ: - art. 48 ust. 3 pkt. 2 w związku z art. 20 ust. 3 prawa budowlanego wyłącza odstąpienie od obowiązku sprawdzenia projektu obiektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami -art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 prawa budowlanego nakazuje uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego jakim jest ziemny zbiornik wodny i przedłożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rolą zatem organu I instancji było, mimo wyraźnej regulacji prawnej w tym zakresie – wzorem regulacji art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 2 prawa budowlanego – nałożyć na inwestora postanowieniem pod rygorem wydania nakazu rozbiórki obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie niezbędnym do wykonania tego obowiązku. W przedmiotowej sprawie skarżący przed wszystkim podnosili zarówno w odwołaniu jak i w skardze, iż w ich mniemaniu wysokość opłaty legalizacyjnej jest za wysoka i byliby skłonni ją zapłacić, gdyby była adekwatna do wysokości ich dochodów, a w przeciwnym razie woleli by przywrócić stan pierwotny. Zgodnie z art. 59 f w związku z art. 49 ust. 2 prawa budowlanego opłata legalizacyjna wg stawki 500 zł ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu według współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego określonego w załączniku do ustawy. Jest to opłata stała i w żaden sposób nie podlega miarkowaniu przez organ jej wysokość ustalający. Tym bardziej brak jest podstaw do dostosowania jej wysokości w stosunku do dochodów, jakie posiada strona dopuszczająca się samowoli budowlanej. Stąd też postanowienie kasacyjne organu II instancji w niniejszej sprawie doprowadza do takiej sytuacji, że skarżący muszą podjąć decyzję co do tego czy chcą zalegalizować przedmiotowy zbiornik wodny, uzupełnić wymagane dokumenty i zapłacić opłatę legalizacyjną w stałej wysokości, czy też podjąć działania związane z przywróceniem stanu poprzedniego sprzed podjęcia robót budowlanych. Dodać należy, że organy nadzoru budowlanego wbrew art. 9 k.p.a. nie poinformowały skarżących o konsekwencjach legalizacji, a mianowicie iż legalizacja to nie tylko uzupełnienie dokumentacji budowlanej i uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego, ale także zapłata określonej prawem opłaty, która stanowi dochód budżetu Państwa. Jest to swojego rodzaju kara za niedopełnienie obowiązku prawem przewidzianego, tj. braku wymaganego pozwolenia na budowę. Uchylenie zatem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej przez organ II instancji pozwoli skarżącym na podjęcie stosownej decyzji, biorąc pod uwagę wszystkie uwarunkowania, o których w stosownym czasie nie zostali poinformowani. W konsekwencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skarga została oddalona.