II SA/Go 889/14

Dnia 15 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Biura [...] Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry p o s t a n a w i a : na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, znak [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania Biura [...] Spółki z o.o., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2014 roku znak [...] nakładającą karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry na automatach [...] nr [...] nr fabryczny [...] i [...] nr [...] nr fabryczny [...] w kwocie 24.000 zł. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej Biuro [...] Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła m.in. naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie wobec strony w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła m.in., że normy wynikające z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. pozostają względem siebie w relacji normy sankcjonowanej do normy sankcjonującej. Tymczasem wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217 przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywny 98/34, co w związku z brakiem jego notyfikacji oznacza niemożność jego stosowania wobec podmiotów indywidualnych. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 roku, w sprawie II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1992 roku, nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 roku, w którym orzeczono, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., mogące powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne również podziela wątpliwości odnośnie zgodności u.g.h. z Konstytucją, w tym również jej art. 14 ust. 1. Z powołanego przepisu wynika, że "urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry". Wskazana regulacja stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego jak również postawionego w postanowieniu z sprawie II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji, a także art. 20 i 22 Konstytucji jest to, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Skoro przepis art. 14 ust. 1 omawianej ustawy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, zatem od rozstrzygnięcia o jego zgodności z konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tej przyczyny, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w u.g.h. nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania pozostałych przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny lub wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym (postanowienia NSA z 26 sierpnia 2009 r., I FZ 248/09; z 20 maja 2008 r., II FZ 200/08; nadto M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z 13 czerwca 2008 r., I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2009 r., III SA/Wa 3321/08). W ocenie Sądu przedstawiony wyżej pogląd NSA co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne NSA ma szersze znaczenie, niż wyrażone w nim ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z tym nie rozstrzygając, istotnej dla merytorycznej oceny sprawy, kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE) Sąd uznał, że taka ewentualność istnieje. W konsekwencji takiej ewentualności istotna dla sprawy może stać się kwestia oceny skutków braku notyfikacji, z punktu widzenia fundamentalnych zasad krajowego porządku prawnego, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji. Z tych przyczyn odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne w sprawie o sygn. akt P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy, za uzasadnione i celowe należało uznać zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie o sygn. akt P 4/14.